Stellungnahme

Debatte zur zukünftigen Struktur der Rundfunkanstalten

Beitragsstabilität und Gleichgewicht im dualen Rundfunk

1. September 2017

Im Herbst 2016 haben die Bundesländer die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten gebeten, konkrete Überlegungen zu ihrer Struktur und zu Einsparungen vorzulegen, um das politische Ziel der Beitragsstabilität zu erreichen. Die Ministerpräsidenten haben diese Bitte in einer öffentlichen Erklärung den übrigen Beteiligten im Medienmarkt zur Kenntnis gebracht.

Mit ihrer Bitte haben die Länder auf der einen Seite zum Ausdruck gebracht, wie sie die Belange der Beitragszahler zukünftig berücksichtigen möchten. Sie haben zum anderen unter Beachtung der Staatsferne des Rundfunks den Anstalten die Gelegenheit gegeben, in eigener Autonomie konkrete Vorschläge zu machen.

Die Frist zur Übermittlung detaillierter und abgestimmter Überlegungen der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten läuft nach einem Jahr am Ende der Sommerpause 2017 aus. Nach dem bisherigen Diskussionsstand steht zu befürchten, dass die Rundfunkanstalten keine geeigneten Vorschläge liefern werden. Die APR appelliert an die Länder, für diesen Fall die politische Verantwortung wahrzunehmen und auf dem verfassungsrechtlich vorgeschriebenen Weg der Ausgestaltung der Rundfunkordnung die notwendigen Weichenstellungen vorzunehmen.

Die APR erlaubt sich, hierzu Vorschläge zu übermitteln. Die APR sieht das übergeordnete politische Bestreben der Beitragsstabilität als Wahrnehmung der Verantwortung der Länder gegenüber den Beitragszahlern. Daher bringt die APR im vorliegenden Zusammenhang nicht ihre Forderung nach einer Reduzierung der Hörfunkwerbung bei den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten an. Sie behält sich allerdings vor, im Rahmen der weiteren und vertiefenden Diskussion um das Gleichgewicht zwischen öffentlich-rechtlichem und privatem Rundfunk auf diesen Punkt zurück zu kommen.

Zur Debatte um die Struktur des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und die für seine Aufgabenerfüllung erforderlichen Beitragsmittel merkt die APR an:

  1. Die Existenzberechtigung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks wird von der APR nicht in Frage gestellt. Die Zeiten medienpolitischer Grabenkämpfe ideologischer Art sollten überwunden sein. Die APR wünscht sich dies seitens des öffentlich-rechtlichen Rundfunks auch in Bezug auf den privaten Rundfunk.

    Es geht also um eine Medienpolitik, die den Ausgleich zwischen beiden Teilen des dualen Rundfunks ermöglicht. Das bedeutet konkret, dass der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung vorliegend der Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sich darauf zu besinnen hat, was dessen vornehmliche Aufgabe und Stärke ist, um die Schwerpunkte entsprechend zu setzen. Die Spielräume sind so zu nutzen, dass die Funktionsfähigkeit beider Teile des dualen Rundfunks erhalten und am Ende gestärkt werden.

  2. Die Diskussion um die Struktur, die Aufgaben und die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks kann nicht ohne die Berücksichtigung der Vorschläge für den Telemedienauftrag geführt werden. Auch hier gilt es, die Fortentwicklung der Rezeptionsgewohnheiten innerhalb der Gesellschaft zu berücksichtigen und die Gewichte so zu setzen, dass journalistisch-redaktionelle Inhalte von den Anstalten aber auch von privaten Anbietern angeboten werden, die durch eine entsprechende Finanzausstattung der Anstalten nicht an den Rand gedrängt werden dürfen. Auch hier bedarf es also klarer gesetzlicher Vorgaben, eine Ausweitung der Selbst-Beauftragung der Anstalten genügt den Anforderungen nicht.

    Die APR hat zum Telemedienauftrag Stellung genommen und unter anderem darauf hingewiesen, dass die Verfahren eines Drei-Stufen-Tests durchweg nicht geeignet sind, den notwendigen Ausgleich der Belange der Anstalten auf der einen, der Beitragszahler auf der anderen und der privaten Medien wieder auf der anderen Seite herbeizuführen.

  3. Die Landesrundfunkanstalten sollten im Bereich des Hörfunks – unabhängig vom Verbreitungsweg über analoge Terrestrik, digitale Terrestrik, IP oder Satellit – mit je vier Hörfunkprogrammen beauftragt werden. Die Verbreitung sollte auf das jeweilige Anstaltsgebiet beschränkt werden, insbesondere sind Bündelungen etwa im Rahmen von Apps zu vermeiden, die den Eindruck erwecken, als gebe es ARD-weit rund 60 Gemeinschaftsprogramme.

    Mit vier Hörfunkprogrammen ist jede Anstalt in der Lage, alle Segmente der Gesellschaft zu erreichen. Die Idee der Integration unterschiedlicher Inhalte in die einzelnen Wellen sollte verstärkt werden, was am Beispiel der Kultur veranschaulicht wird: Die Anstalten sind entsprechend der übergeordneten Zielsetzung hier eher in der Lage, vertiefend und ohne Rücksicht auf die Refinanzierung am Markt zu berichten und können dies in den einzelnen zielgruppenorientierten Hörfunkprogrammen in unterschiedlicher Weise (für Jugendliche, für Mainstreamangebote, für ältere Zielgruppen etc.) bewerkstelligen.

    Denn während andere Angebote zunehmend segmentierter auftreten, dient der öffentlich-rechtliche Rundfunk dazu, in den einzelnen Segmenten der Gesellschaft das Verständnis dafür offen zu halten, was gesamtgesellschaftlich an Themen vorhanden ist. Das ist im Hörfunk nicht das alte Konzept von nun der Landfunk, dann der Schulfunk und schließlich der Kirchenfunk“, sondern ein herausforderndes Konzept der Umsetzung gesellschaftlicher Kommunikation innerhalb von zielgruppengerechten Radioprogrammen.

    Der Vorschlag, vier Hörfunkprogramme je Anstalt zu beauftragen, ist also für ein derartiges typisch öffentlich-rechtliches Konzept ausreichend, wohingegen die Aufwendungen für zusätzliche und mit Blick auf die Segmentierung in die falsche Richtung zielender Programme eingespart werden können.

  4. Inhaltliche Vorgaben an die veranstalteten Radioprogramme sind notwendig. Es erscheint sinnvoll und dem besonderen Auftrag der Anstalten angemessen, einen Umfang von Wortprogrammen vorzuschreiben, der deutlich über dem liegt, was die privaten Veranstalter in ihren Lizenzauflagen vorgeschrieben erhalten. Die derzeit entgegenstehende Praxis, wonach massenattraktive Anstaltsprogramme sich in ihrer Struktur privaten Programmen angleichen, hat mit dem Anstaltsauftrag nichts zu tun.

    Es geht nicht darum, dass die Programme der Anstalten nicht unterhaltend sein dürfen und zeitgerecht erstellt werden sollten. Versteht man wie üblich in der Medienregulierung die Wortanteile als Hinweis auf die publizistische Leistung, dann entspricht es dem übergeordneten Sinn und Zweck der Anstalten, hier mehr zu liefern als Privatradios.

  5. Lokale und regionale Inhalte sind eine Domäne der privaten Veranstalter. Vor allem online ist indes zu beobachten, dass die Anstalten dazu übergehen, von der landesweiten Berichterstattung abzurücken und sehr stark zu regionalisieren. Der dafür notwendige Auftrag ist nicht gerechtfertigt, denn die privaten Medien erledigen hier zuverlässig publizistische Aufgaben, was bei den Inhaltsanalysen, die die Landesmedienanstalten durchführen, regelmäßig bestätigt wird.

  6. Der öffentlich-rechtliche Rundfunk ist nicht mit dem Angebot von musikorientierten Webchannel zu beauftragen. In Zeit von allein 3.500 derartigen deutschen Angeboten entsprechend den Erhebungen der Landesmedienanstalten besteht kein Bedarf für die Anstalten, hier tätig zu werden. Es ist kein publizistischer, auf die gesellschaftliche Kommunikation mit ihrem Demokratiebezug hin formulierter Bedarf oder Mehrwert von solchen Angeboten erkennbar.

  7. Der öffentlich-rechtliche Rundfunk ist nicht mit der Durchführung von Veranstaltungen und Events – auch nicht im Rahmen der kommerziellen Tätigkeit von Tochterunternehmen – zu beauftragen. Konzerte, Straßenfeste und ähnliches sind ohne publizistischen Mehrwert in Bezug auf die grundlegende Funktion der Anstalten. Es mag sein, dass zahlreiche Kommunalpolitiker mit Blick auf die eigene Haushaltslage entsprechende Aktivitäten der Rundfunkanstalten in ihrem Ort begrüßen. Man kann aber nicht auf der einen Seite Beitragsstabilität fordern und auf der anderen Seite von den Anstalten funktionsfremde, wenngleich politisch zweckmäßige Events erwarten. Es handelt sich hier um einen Bereich der Betätigung Privater, nicht des Staates und nicht der Anstalten.

  8. Nicht Aufgabe des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ist die Durchführung von Gewinnspielaktionen und das Plakatieren von Innenstädten. Es geht hier nicht darum, dass im Einzelfall Karten oder CDs verlost werden. Es geht vielmehr um diejenigen Aktionen in Verbindung mit Off-Air-Promotion, die ein Geschäftsfeld der privaten Veranstalter oft jenseits publizistischer Überlegungen sind und einen Bezug zu Events (Veranstaltungsökonomie“) haben. Es ist nicht ersichtlich, dass die demokratiebezogene gesellschaftliche Kommunikation durch derartige Angebote der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten gefördert wird. Die Beauftragung und in der Folge die Aufwendungen hierfür sind zu unterlassen.

  9. Öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten stellen Inhalte kostenlos dritten Plattformen zur Verfügung, wie etwa Spotify, die ihrerseits aber mit Abo-Modellen (knapp zehn Euro im Monat) vertrieben werden. Einerseits ist nachvollziehbar, dass öffentlich-rechtlich erstellte Inhalte auch über Drittplattformen vertrieben werden sollen. So ist es sinnvoll, dass TV- und Radioprogramme zum Beispiel über Zattoo und ähnliche Aggregatoren verbreitet werden.

    Die Grenze ist aber dort überschritten, wo einzelne Inhalte kostenfrei bereitgestellt werden, die von Dritten in Channel und neue Angebote integriert werden können, die am Markt (nicht notwendigerweise nur gegen Entgelt, siehe hierzu die kartellrechtliche Diskussion um die Bedeutung von Daten und anderen Vergütungssystemen) angeboten werden. Hier greift die öffentlich-rechtliche Beitragsfinanzierung in den Markt ein. Notwendig ist also eine genaue Abgrenzung, was bei der Weiterverbreitung außerhalb von Sendungen in einer gebündelten und gebrandeten Version noch zulässig ist. Bei der mehrpoligen Ausgestaltung der Rundfunkordnung ist hier das Interesse der privaten Veranstalter in den Blick zu nehmen.

  10. Es sind klare Regeln erforderlich, wofür – solange es sie gibt – Rundfunkwerbung eingesetzt wird. Die Werbeeinnahmen abzüglich allenfalls nachgewiesener unmittelbarer Akquisitionskosten sind für die Erfüllung der Aufgaben der Anstalten zu verwenden. Die der privaten Konkurrenz zur Verfügung stehenden Daten nähren den Verdacht, dass den Anstalten nur saldierte Gelder zur Verfügung gestellt werden, aus denen bereits Events, Plakataktionen, Rechteeinkäufe und andere kommerzielle Tätigkeiten bezahlt sind, die den Anstalten selbst verwehrt sind, weil es sich nicht um solche zur Erfüllung ihres besonderen Auftrages handelt. Wenn schon Rundfunkwerbung, dann mit positivem Einfluss auf das Programm und die Beitragsstabilität und nicht als Portokasse für schicke kommerzielle Events, die allerdings dem Anstaltsauftrag fremd sind.

Release 01.09.2017, 00:04