Stellungnahme

Plattformregulierung im Rundfunkstaatsvertrag

Stellungnahme zum Textentwurf der Staatskanzlei NRW

16. Juni 2017

Die Arbeitsgemeinschaft Privater Rundfunk (APR) nimmt zu den Vorschlägen Nordrhein-Westfalens zur Neuausrichtung der Plattform-Regulierung“ Stellung. Dabei setzt die APR ihren Schwerpunkt auf lokale und regionale elektronische Medien (darunter Lokal-TV) und auf den Hörfunk. Auch soll der grundsätzliche Charakter des Vorschlags aufgegriffen werden, nicht Details einzelner Formulierungen.

Die APR erkennt in den Vorschlägen das Bemühen um strukturelle Vorgaben für die Vielfaltssicherung bei Intermediären, die nicht selbst journalistisch-redaktionell tätig sind, sondern Informationen Dritter entweder zu neuen Gesamtangeboten bündeln und so den Zugang oder die Auffindbarkeit fremder Inhalte steuern. Die Bemühungen des Landes NRW strukturieren diese Bemühungen und bereichern sie mit konkreten Vorschlägen.

1. Grundlage Plattform/Oberflächen

Die Trennung zwischen Medienplattformen und Oberflächen, zwischen Anbietern neuer Gesamtangebote und Anbietern der Strukturierung von Angeboten, ist auf der abstrakten Ebene nachvollziehbar. In der konkreten Anwendung erscheint es gegenwärtig schwierig, eine klare Abgrenzung zu finden.

Statt einer isoliert jeweils nebeneinanderstehenden Definition, erscheint ein vorrangiger Ansatz an Benutzeroberflächen sinnvoll. Denn auch Medienplattformen haben eine eigene Benutzeroberfläche. Und anders herum haben Benutzeroberflächen in der konkreten Ausgestaltung die Tendenz, zwar nicht technisch, aber vom logischen Aufbau her fremde Inhalte zu neuen Gesamtangeboten zu bündeln.

Daher erscheint es erwägenswert, in erster Linie bei den Benutzeroberflächen anzusetzen, da sich hier Regelungsprobleme in gleicher Art und Weise stellen, unabhängig davon, ob ein Anbieter das Gesamtangebot fremder Inhalte limitiert oder nicht. Hier geht es stets um die Auffindbarkeit der den Rezipienten (potentiell) interessierenden Inhalte.

Davon losgelöst ist die Frage, ob ein Anbieter auch noch die Berücksichtigung fremder Inhalte limitiert, also eine Auswahl vornimmt. Das führt zu Fragen des Zugangs von Inhalteanbietern zu derartigen Plattformen.

Die APR begrüßt, dass es bei der Betrachtung zukünftig nicht mehr darauf ankommen soll, ob ein Anbieter eine eigene Infrastruktur nutzt oder seinen Service over ohe top anbietet.

2. Beispielhafte Anwendungsfälle

Die Diskussion um die Plattformregulierung wird nach wie vor stark vor dem Hintergrund der bisherigen Regulierung von Kabelnetzen geführt, wobei geschlossene IPTV-Netze bislang in der Diskussion mit den Kabelnetzen gleichgesetzt wurden. Die Rechtsfragen um die Multiplex-Belegung von Plattformanbietern bei DVB-T2 und DAB+ kommt gedanklich als sozusagen die kleine Variante (mit einer geringen Anzahl von Programmen) hinzu. In der Folge werden vielleicht noch Dienste wie Zattoo erörtert.

Die generell-abstrakten Regelungen sind aber darauf hin zu überprüfen, ob sie auch anderen Erscheinungsformen gewachsen sind.

  • Wie sind App-Shops zu beurteilen, wenn dort Apps von Medienunternehmen, die zu journalistisch-redaktionellen, vielfaltsbezogenen Angeboten führen, eingestellt oder in diskriminierender Weise nicht berücksichtigt werden?

  • Wie ist ein Angebot zu bewerten wie beispielsweise die Sonos-App, die wiederrum nur bestimmte Apps berücksichtigt, über die Radio transportiert wird. Gemessen an der deutschen medienpolitischen Diskussion wäre das sozusagen eine Plattform von Plattformen: Ein Radioveranstalter hätte – entsprechend der bisherigen Ausgestaltung des Angebots – selbst keine Chance, mit seiner Radio-App bei Sonos zu erscheinen, so dass sein Angebot auf diese Weise nicht eingeschaltet werden kann. Ein Radioveranstalter ist darauf angewiesen, in anderen Plattformen aufzutauchen, die als App ihrerseits bei Sonos angeboten werden, um sie zu installieren und das darin enthaltene Radio-Angebot auszuwählen. Für Radio ist das regelmäßig die App von TuneIn, deren US-amerikanischer Anbieter (auf Veranlassung US-amerikanischer Tonträgerhersteller) von Radioanbietern zum Teil Urheberrechtsverträge unterschrieben haben will (Gerichtsstand San Francisco, anwendbar lokales US-Recht), die ein deutscher Anbieter mit seiner Ausrichtung auf sein deutsches Publikum mangels der Rechteeinräumung durch GEMA und GVL gar nicht unterschreiben kann. Soll ein Angebot wie Sonos regulatorisch verpflichtet werden, jedenfalls für den inländischen (oder europäischen?) Markt Apps von Radioveranstaltern zu berücksichtigen, für die die Rechteklärung möglich ist?

Der bisher vorgelegte Diskussionsentwurf scheint hierauf noch keine eindeutige Antwort zu geben.

3. Auffindbarkeit/Benutzeroberflächen

Von der jeweiligen Applikation (oder einem Endgerät mit einer darauf installierten Anwendung) bereitgestellte (limitiert oder nicht) Inhalte Dritter müssen auffindbar sein.

Die Nutzerautonomie ist zu achten. Dem Nutzer muss es möglich sein, schnell und jederzeit ohne technische Hürden die von ihm präferierten Programme als Favoriten abzuspeichern und unmittelbar aufzurufen. Ein Blick in den Markt zeigt, dass diese Anforderung nicht überall erfüllt wird. Daraus folgen medienrechtliche Vorgaben an die Gestaltung der entsprechenden Software, vergleichbar mit den datenschutzrechtlichen Vorgaben Privacy by Design“ - das medienrechtliche Äquivalent wäre Pluralism by Design“. Wie dies gegenüber Anbietern aus dem nicht-europäischen Ausland durchgesetzt werden kann, bedarf der Präzisierung. Gerade der Vergleich der datenschutzrechtlichen Vorgabe in der DS-GVO zeigt das Gefälle zu einem Ansatz im RStV.

Die Auffindbarkeit entsprechend den Voreinstellungen des Anbieters hat dem Vielfaltsgebot zu entsprechen. Allerdings darf dies nicht zu der Annahme führen, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk per definitionem vielfältiger sei als alles andere und seine Rundfunkangebote und Telemedien die Auswahllisten anführen. Vielfalt bedeutet die sachgerechte Abbildung des dualen Rundfunks.

Wesentlich aus Sicht des Nutzers ist, dass Angebote von hier“ auffindbar sind, also die Berücksichtigung lokaler und regionaler Angebote. Es ist sicherzustellen, dass die in einem örtlichen Gebiet für dieses hergestellte Programm vorrangig dargestellt werden. Es ist auszuschließen, dass bundesweit einheitlich empfangbare Programme, in jedem beliebigen Gebiet vorrangig berücksichtigt werden. Anders ausgedrückt: Das für den Standort A produzierte lokale TV-Angebot oder das Lokalradio sind in der Darstellung örtlicher Angebote“ hier oben zu platzieren und nicht etwa großflächige Angebote, die auch in A empfangbar sind. Diese mögen in den Rubriken landesweit“ oder bundesweit“ dargestellt werden. Die Wichtigkeit lokaler und regionaler Informationen aus Sicht des Anbieters und aus Sicht des nachfragenden Rezipienten stehen im Vordergrund. Bei §§ 5sb, 52e RStV-E sollte daher klargestellt werden, dass es um private Rundfunkangebote unter besonderer Berücksichtigung lokaler und regionaler Angebote geht.

4. Zusammenstellung/Medienplattformen

Angesprochen sind Zugangsansprüche von Inhalteanbietern. In der rechtlichen Diskussion werden die unterschiedlichen Zugangsansprüche oft vermengt:

  • Zugangsansprüche eines technischen Betreibers gegenüber Dritten: Gemeint sind Sachverhalte, die meistens telekommunikationsrechtlich geregelt, beim Rundfunk allerdings in unsystematischer Weise lediglich dem allgemeinen Kartellrecht vorbehalten sind. Es geht um beispielsweise Leitungsrechte von Kabelbetreibern über Grundstücke oder um Zugangsrechte eines Senderbetreibers auf Standorte.

  • Technischer Zugang zur Infrastruktur eines technischen Betreibers: Es handelt sich um die Zugangsansprüche der Mitbenutzung vorhandener technischer Infrastruktur für eigene technische Dienstleistungen. Der Zugang zur Antenne (UKW, DAB+, DVB-T) im Telekommunikationsbereich zählt dazu. Dies ist TK-rechtlich in §§ 16 ff TKG normiert.

  • Zugang des Inhalteanbieters zu Übertragungskapazitäten: Dieser Zugang entspricht bisher der Zuweisung knapper Ressourcen durch die Landesmedienanstalt (UKW-Lizenzierung“). Bei Medienplattformen handelt es sich um den Zugang zu Übertagungskapazitäten etwa in einem Multiplex, auch wenn das Medienrecht keine Einzelzuweisung von Übertragungskapazität vorsieht. In beiden Fällen geht es um Meinungsvielfalt und die entsprechenden Auswahlgrundsätze.

Bei den Medienplattformen geht es wie bislang schon bei den Kabelnetzbetreibern um einen Ausgleich diese aus der Ausgestaltung der Rundfunkfreiheit folgenden Konsequenzen mit dem Eigentumsrecht und dem Interesse, dass Eigentum beliebig und ohne Vorgabe der Vielfaltssicherung zu nutzen. Die Vorgaben sollten hier – etwas anders als dem hiesigen Verständnis nach im Diskussionspapier vorgeschlagen – im Hinblick auf die Meinungsvielfalt auch davon abhängig gemacht werden, ob Medienplattformen im Wettbewerb zueinanderstehen und wie sehr eine Medienplattform am traditionellen Verbreitungsmodell orientiert ist (DAB-Multiplex - streng) oder ein völlig anderes Geschäftsmodell verfolgt (OTT-Angebote – weniger streng aber ausreichend).

Die Regelungen des TKG für den dortigen Anwendungsfall eines Zugangs zeigen, dass eine Zugangsanordnung ohne gleichzeitige Regulierung des Entgelts leerläuft. Ein Zugangsberechtigter kann auch auf der ökonomischen Seite ausgehungert werden“. Daher ist auf medienrechtlicher Ebene für die hier erfolgende Zugangsgewährung ebenfalls eine Entgeltregulierung nach dem Maßstab der kosteneffektiveren Leitungserbringung sinnvoll.

5. Praktische Anwendung

Die Konzentration der Aufgaben bei den Landesmedienanstalten ist folgerichtig. Die Satzungsermächtigung wird begrüßt. Zur Präzisierung kann erwogen werden, beispielsweise bei der Frage des Zugangs auch die anderen beiden Ebenen des Zugangs wie oben dargestellt verpflichtend in den Blick zu nehmen und nach Möglichkeit synchrone Regelungen mit Kartellbehörden oder der Bundesnetzagentur als Zielvorgabe in den RStV aufzunehmen.

Release 14.06.2017, 14:15