Stellungnahme

Novellierung des Saarländischen Mediengesetzes (SMG-E)

Programmvielfalt in lokalen und regionalen Medien sichern

25. August 2015

Die APR dankt für die Möglichkeit der Stellungnahme zur Novellierung des Saarländischen Mediengesetzes (SMG-E). Der Verband vertritt vorwiegend mittelständisch geprägte, lokale, regionale und landesweite Radiostationen sowie lokale und regionale TV-Anbieter. Im Saarland ist die Radio Salü - Euro-Radio Saar GmbH Mitglied der APR.

Die Stellungnahme beschränkt sich auf einige wenige Vorschriften, die für die Verbandsmitglieder von Belang sind, auch im Hinblick auf die Ausstrahlung auf andere Bundesländer. Die Stellungnahme orientiert sich an der Reihenfolge der betroffenen Normen, so dass daraus keine Priorität im Hinblick auf die Dringlichkeit abgeleitet werden kann.

1. Anknüpfung an Programminhalte bei der Zuweisung statt der Zulassung

§ 49 Abs. 8 SMG-E befasst sich mit zukünftigen Änderungen des "Programmschemas". Es handelt sich dabei um eine Regelung der Zulassung.

Es stellt sich schon grundsätzlich die Frage, warum das Programmschema in dem differenzierenden Modell zwischen Zulassung und Zuweisung Regelungsgegenstand der ersten Stufe, nämlich der Zulassung ist. Gerade der saarländische Gesetzgeber hat bereits in der Vergangenheit für landesweite Programme durch das vereinfachte Zulassungsverfahren zum Ausdruck gebracht, dass die Zulassung als Rundfunkveranstalter nicht an hohe Voraussetzungen gebunden sein soll. Solange die Hürde der Zulassungspflichtigkeit für Rundfunkangebote recht niedrig ist, ist eine Erschwerung der Zulassungsvoraussetzungen nicht erforderlich.

Die Zulassung wird auch nicht für bestimmte Inhalte, Musikausrichtungen oder ähnliche Einschränkungen im Hinblick auf die Ausübung der Rundfunktätigkeit ausgesprochen. Daher ist die Vorlage des Programmschemas bei der Zulassung eher ein Relikt aus früheren Regelungen und sollte grundsätzlich überdacht werden. Im Kern geht es zu Beginn der Zulassung nur darum abschätzen zu können, ob die Voraussetzungen für das einfache Zulassungsverfahren vorliegen.

Eine höhere Relevanz hat die Ausrichtung des Programms im Rahmen einer Zuweisung und zwar auch nur dann, wenn die Übertragungsressource im Rahmen eines Auswahlverfahrens zugewiesen ist. Diese Auswahl macht an bestimmten Vielfaltskriterien fest, die dann berechtigterweise nicht im Nachhinein abgeändert werden sollen. Insofern ist der Regelungsgegenstand von der Zulassung in die Zuweisung zu verschieben.

Aber auch bei der Zuweisung ist das "Programmschema" ein schlecht gewählter Anknüpfungspunkt. Ein solches Schema zeigt nur auf, wie einzelne Sendungen heißen und zu welcher Uhrzeit sie gesendet werden. Der Begriff hatte in einer Zeit des binnenpluralen Rundfunks eine vielfaltssichernde Bedeutung , bei dem nacheinander unterschiedliche Redaktionen einzelne Sendungen beisteuerten - Kirchenfunk, Schulfunk, et cetera. Damals konnte aus der zeitlichen Abfolge von Sendungen in einem Programmschema noch auf die thematische Bandbreite eines Programms geschlossen werden. Heute steht – beim öffentlich-rechtlichen als auch beim privaten Radio – an dieser Stelle "Morningshow von Montag bis Samstag von 06:00 Uhr bis 09:00 Uhr". Für den Inhalt und die Ausrichtung des Programms besagt das nichts. Das Programmschema ist heute nichts anderes als eine Layout-Vorlage, die die zeitliche Anordnung von Formaten zum Ausdruck bringt.

Es wird angeregt, die bei der Zuweisung maßgeblichen Gründe als Bezugspunkt zu nehmen und das Abweichen hiervon vorab einer Genehmigungspflicht zu unterwerfen.

2. Keine Sonderpflichten über das Handelsrecht hinaus für Wirtschaftsdaten

§ 49 Abs. 9 SMG-E verlangt erstmals, dass Rundfunkveranstalter der Medienanstalt für jedes Geschäftsjahr einen geprüften Jahresabschluss mit Bilanz, Gewinn- und Verlustrechnung, Anhang und Lagebericht vorzulegen haben. Dieser Vorschlag ist zu streichen.

Der Vorschlag geht weit über das hinaus, was § 23 RStV für nationale Anbieter zu beachten haben.

Für die Beurteilung der Leistungsfähigkeit eines Programmveranstalters – damit wird die vorgeschlagene Regelung begründet – genügt das, was ohnehin auch die kleine GmbH nach Handelsrecht für jedermann einsehbar im Bundesanzeiger zu publizieren hat. Darüber hinausgehende Verpflichtungen bis hin zum Lagebericht sind abzulehnen, weil hierin auch strategische Überlegungen formuliert werden, die die Geschäftsführung den Gesellschaftern unterbreitet. Die Medienanstalt würde damit die Diskussion innerhalb der Gesellschafter über etwaige Anträge oder zukünftig geplante weitergehende Anträge erhalten, bevor die speziellen Anzeigeverpflichtungen einschlägig sind. Damit würden Detailregelungen ausgehöhlt.

Die weit über die handelsrechtliche Transparenzverpflichtung hinausgehenden Vorlagepflichten sind mit dem berechtigten Interesse eines jeden Unternehmens an der Geheimhaltung von Plänen, strategischen Überlegungen etwa im Hinblick auf die Konkurrenz zu vergleichbaren Unternehmen oder die Entwicklungsüberlegungen geschützt. Es handelt sich um vertrauliche und sensible Daten. Es sind keinerlei Regelungen im Entwurf enthalten, die den vertraulichen Umgang mit dem Material sicherstellen.

Erst recht stellt sich die Frage, warum die LMS die Unterlagen erhalten soll. Die Wirtschaftlichkeit eines Anbieters spielt bei der Zulassung beziehungsweise bei der Zuweisung ansatzweise eine Rolle. Später ist die LMS für das wirtschaftliche Wohlergehen eines Veranstalters nicht verantwortlich – weder positiv im Sinne einer Verpflichtung, Rahmenbedingungen für eine bessere wirtschaftliche Bilanz zu sorgen, noch negativ im Sinne von Sanktionen im Fall des wirtschaftlichen Misserfolgs. Es entspricht der Verwaltungspraxis der LMS auf Basis von insoweit unveränderten Normen, dass eine etwa drohende Unwirtschaftlichkeit eines Programmveranstalters nicht zum Einschreiten etwa durch Widerruf oder Rücknahme von Zulassung oder Zuweisung führt, sondern die Medienanstalt ausschließlich auf die Einhaltung von Programmgrundsätzen und Vielfaltsgesichtspunkten achtet. Hierzu ergibt sich aber nichts aus den eingeforderten über die handelsrechtliche Regelung hinaus zu publizierenden Unterlagen. Die Unterlagen sind also vor dem Hintergrund der Kompetenz der LMS nicht erforderlich.

Die Regelung genügt nicht dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als Einschränkung des Rechts eines Rundfunkveranstalters im Vergleich zu anderen Unternehmen.

Soweit – lediglich als Anmerkung im Rahmen der Synopse und nicht in der Begründung des SMG-E - erwähnt ist, dass die Regelung auch die Prüfung ermögliche, "inwieweit perspektivisch die Wiedereinführung einer Konzessionsabgabe sinnvoll ist", trägt auch das nicht die über die handelsrechtlichen Vorschriften hinausgehenden Offenlegung von Wirtschaftsdaten, denn jene sind für die skizzierte politische Abwägung ohnehin ausreichend. Aus gutem Grund ist die Wiedereinführung einer Konzessionsabgabe nicht Gegenstand der vorliegenden Novelle, weshalb zu der "perspektivischen" Überlegung nicht ausführlich Stellung zu nehmen ist. Es genügt der Hinweis, dass das Problem abgaberechtlicher Natur ist, mit vielfaltssichernden Maßnahmen hat eine solche Abgabe erkennbar nichts zu tun. Das Verwaltungshandeln der LMS gegenüber einem Rundfunkveranstalter wird bereits durch (adäquate) Gebühren abgegolten. Für eine (Sonder-)Abgabe bleibt kein Ansatzpunkt, im Gegenteil wird zukünftig im Rahmen der Digitalisierung ein und derselbe ökonomische Zusammenhang teilweise in und teilweise außerhalb der landesgesetzlichen Regulierungszuständigkeit liegen, so dass eine Abgabe nur für einen Teil der Wirtschaftsteilnehmer beim Angebot elektronischer Medieninhalte grob gleichheitswidrig wäre. Schließlich liegt beim Rundfunk im praktischen Anwendungsbereich des SMG das Problem eher darin, dass Mittel für den Aufbau von Infrastrukturen im Rahmen der Digitalisierung fehlen, die der öffentlich-rechtliche Rundfunk im Rahmen des Beitrags bei der KEF anmeldet, die der private Sektor am Markt nicht (dauerhaft) finanzieren kann. Die Infrastrukturförderung ist wie beim öffentlich-rechtlichen Rundfunk geboten, um Vielfalt dauerhaft sicherzustellen. Eine Belastung durch eine Abgabe wäre genau der falsche Weg. Bei audiovisuellen Angeboten und einer Reihe von Hörfunkangeboten im Saarland hat die Erfahrung der letzten Jahre ohnehin gezeigt, dass im individuellen Fall bereits ohne die Belastung einer Abgabe ein Überleben nicht möglich war.

3. Die Begriffe "Anbieter- und Angebotsvielfalt" sind klarer fassen

§ 52 Abs. 4 führt bei der Auswahlentscheidung für Zuweisungen von Übertragungskapazität das Begriffspaar Anbietervielfalt und Angebotsvielfalt ein. Beides ist zu berücksichtigen, ein Ermessen hat die LMS nicht.

Es fehlt eine Regelung der Gewichtung beider neu eingeführter Begriffe. Sind beide gleichgewichtig zu berücksichtigen? Und wie verhält sich das mit dem von der Rechtsprechung durchgehend anerkannten weiten prognostischen Spielraum gruppenplural zusammengesetzter Kollektivorgane bei ihrer Entscheidung?

Beide Begriffe sind im SMG-E enumerativ erläutert. Die Formulierung lässt auch an dieser Stelle keinen Prognosespielraum zu, sondern legt nahe, dass die im Gesetz aufgeführten Punkte alle (gleichgewichtig?) und enumerativ berücksichtigt werden müssen, also keine anderen Gesichtspunkte eine Rolle spielen können. Die Regelung ist ambivalent, zum einen ist zu starr, weil im jeweiligen Auswahlverfahren vernünftigerweise neben den einzelnen Punkten auch zusätzliche Aspekte eine Rolle spielen können – eine "insbesondere"-Regelung wäre angezeigt. Zum anderen aber sind die einzelnen Ziffern zu beiden Begriffen wiederum mit unbestimmten Rechtsbegriffen versehen, was entgegen der scheinbaren enumverativen Klarheit dazu führt, dass in hohem Maße Wertungen einfließen, die dann aber irgendwie in das Schema gepresst werden, statt die Auswahlentscheidung mit den Prioritäten zu begründen, die am Ende wirklich maßgeblich waren.

Es wird daher empfohlen, sowohl das Verhältnis der beiden Hauptkriterien zueinander in das pflichtgemäße Ermessen des gruppenpluralen Gremiums im jeweiligen Einzelfall zu stellen als auch die Berücksichtigung zusätzlicher Unterpunkte zu ermöglichen.

Abschließend sei darauf hingewiesen, dass die Berücksichtigung der Programmverbreitung in digitaler terrestrischer Technik nichts mit Anbietervielfalt zu tun hat. Der sprachliche Zusammenhang "hierbei" könne dieser Aspekt berücksichtigt werden, ist unzutreffend gewählt.

4. Keine Möglichkeit der zeitpartagierte Zuweisung von Übertragungskapazität

§ 52 Abs. 4 SMG-E räumt der LMS das Ermessen ein, verschiedenen Antragstellern Übertragungskapazität zeitpartagiert zuzuweisen. Dies ist zu streichen.

Die zeitpartagierte Verteilung von Sendezeit eines Programmes an verschiedene Anbieter ist ein Regelungskonzept aus den frühen Tagen des privaten Rundfunks. Das Konzept ist gescheitert. Es schaltet niemand eine Radio-Frequenz ein, weil er weiß, dass um 14:00 Uhr ein anderer Anbieter dort sendet, um dessen Angebot zu hören, wohingegen das vor 14:00 Uhr gesendete Angebot des anderen Anbieters mit anderer Ausrichtung und anderer Programm-Bezeichnung nicht gutiert wird. Programme sind "durchhörbar" gestaltet, sie bieten unter einer Marke ein Angebot aus einem Guss, das der Hörer durchgängig als Tagesbegleiter auswählt. Weder inhaltlich und erst recht nicht ökonomisch hat ein zeitpartagiertes Modell irgendwelche Vorteile. Wer soll nach welchen Kriterien die Hauptsendezeit für die Morningshow bekommen, bei der die Möglichkeit der Refinanzierung durch Werbung höher als zu anderen Tageszeiten ist?

Die Vorstellung gesellschaftlicher Vielfalt durch eine politisch/inhaltliche Ausrichtung in die eine Richtung am Morgen und die andersartige Ausrichtung am Nachmittag ist im Internetzeitalter obsolet.

Dies gilt auch für den Versuch, einzelne Programmveranstalter in eine Auswahlsituation zu einem Anbieter für ein Programm zusammen zu binden. Auch das ist weltfremd, denn jeder Bewerber hat sein eigenes, optimiertes Angebot. Um es pointiert zu sagen: Aus Classic-Rock und Schlagerhölle lässt sich schwerlich ein einheitliches Angebot unter einem Dach machen, das inhaltlich vom Zuhörer reüssieren und das am Werbemarkt erfolgreich sein könnte. Auch die Verpflichtung zu entsprechenden "Einigungsgesprächen" sollte gestrichen werden.

5. Durchsage zu Beanstandungen im Programm sind kontraproduktiv

Nach § 59 Abs. 3 SMG-E ermächtigt die LMS, im Falle einer Beanstandung dem Rundfunkveranstalter aufzugeben, in seinem Programm die Beanstandung zu verbreiten, wobei Inhalt und Sendezeit vorgegeben werden sollen.

Bei jeglicher, auch einfacher Beanstandung soll nach freiem Ermessen der Medienanstalt ein solcher Hinweis im Programm aufgenommen werden können. Die Bestimmung ist als Sanktion zu begreifen, denn für die Zukunft gilt ohnehin bereits eine gegebenenfalls ausgesprochene Anordnung, bestimmte Handlungen zu unterlassen oder vorzunehmen, je nach Art der Beanstandung. Damit ist in der Zukunft auch ohne diese Mitteilung im Programm dafür gesorgt, dass das Gesetz befolgt ist.

In den wenigen Beanstandungsfällen, die im Bereich der lokalen und regionalen Medien und des landesweiten Radios relevant wurden, ist auch dem Interesse der Hörer und Zuschauer mit einer solchen Durchsage nicht gedient. Würde es sich beispielsweise um eine unzulässige Werbeform handeln, würde die Prüfung und Beanstandung mit entsprechender Frist zur Bestandskraft und dem danach folgenden Vollzug dazu führen, dass dem Rezipienten die Beanstandung nicht bewusst wäre, er kann mit der Durchsage im Programm dann wenig anfangen. Unter Umständen müsste zuerst einmal die unzulässige Werbeform noch einmal zitiert (und damit wiederholt) werden, bevor die Beanstandung erwähnt werden kann, damit sie überhaupt verstanden wird. Das wäre widersinnig.

Es bleibt also ausschließlich die Funktion einer Sanktion, indem der Anbieter gezwungen ist, sich selbst im eigenen Programm zu bezichtigen. Diese Prangerwirkung ist in anderen Regelungszusammenhängen anderer Rechtsgebiete unbekannt. Die Regelungen zu Ordnungswidrigkeiten sind das zeitgemäße und effektive Mittel der Sanktion, soweit diese erforderlich ist.

Soweit die Regelung darauf abstellen sollte, dass über eine Sanktion berichtet wird und eine Diskussion in der Fachöffentlichkeit ermöglicht wird, steht in der Praxis das bereits in der Vergangenheit genutzte Mittel zur Verfügung, dass die LMS nach einem entsprechenden Beschluss der Gremien eine Pressemitteilung veröffentlicht. Dies ist gängige Praxis aller Landesmedienanstalten sowie der Gemeinschaft der Medienanstalten bei der bundeseinheitlichen Aufsichtspraxis. Die Mediendienste sowie die Fachzeitschriften auch für die Werbungtreibenden transportieren diese Berichte, sie kommentieren den Fall und erörtern ihn so in der Branche. Für Transparenz und gegebenenfalls für die Ächtung innerhalb der Branche ist also auf andere Weise als die Durchsage im Programm gesorgt – die ihrerseits wiederum diesen Effekt nicht hat, denn welcher Mediendienst hört oder sieht rund um die Uhr alle Angebote?

6. Schlussbemerkung

Die APR steht für ergänzende Auskünfte und Rückfragen zur Verfügung.

gez.: Boris Lochthofen
Stellvertretender Vorsitzender

Release 25.8.2015, 16:18