Stellungnahme

"Jungen Wellen" der ARD-Landesrundfunkanstalten

«Eine völlig unbestimmte, europarechtswidrige Regelung»

30. Juli 2015

Die APR hat in einer öffentlichen Stellungnahme unmittelbar nach dem Beschluss der Ministerpräsidentinnen und Ministerpräsidenten vom Oktober 2014 zum Jugendangebot von ARD und ZDF vom "Gau von Potsdam" gesprochen. Die Zusammenführung eines Internetportals des gesamten öffentlich-rechtlichen Rundfunks, ausgestattet mit jährlich 45 Mio. € und verknüpft mit den "Jungen Wellen" der ARD-Landesrundfunkanstalten wurde als Bedrohung des privaten Hörfunks wahrgenommen. Die nun vorgelegten Unterlagen - das Ergebnisprotokoll jener MPK, das Konzept der Anstalten zur Vorlage bei der Rundfunkkommission und der Entwurf des § 11g RStV - bestätigen die Befürchtungen.

Der Trend ist absehbar: Mit 45 Mio. € im Jahr ist das geplante Angebot mit reichlich Mitteln ausgestattet, um im Bereich der ökonomisch sehr schwer finanzierbaren Angebote alles wegzukaufen, was nach Reichweitenerfolg aussieht. Mit privatwirtschaftlichem Risiko angebotene Inhalte können nur schwer mithalten. Ein erstes Beispiel ist der nun populäre Youtuber LeFloid, der unter ausdrücklichem Hinweis auf das Jugendangebot vom SWR unter Vertrag genommen wurde, kaum dass er die Kanzlerin interviewte (veröffentlicht am 27. Juli 2015).

Zum Gegenstand der Anhörung im Einzelnen:

  1. Der Rundfunkbeitrag hat europarechtlich gesehen den Charakter einer Beihilfe. Seine Zulässigkeit im Einzelnen setzt eine Rechtfertigung voraus. Notwendig ist jeweils konkret die Betrauung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse. Erforderlich sind eine exakte Definition, eine konkrete Beauftragung und effektive Kontrollen. Einschlägig ist das Protokoll Nr. 29 über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in den Mitgliedsstaaten zum Lissabonner Vertrag vom 13. Dezember 2007.

  2. Die Übertragung von Aufgaben an den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, deren Festlegung und Ausgestaltung ist in Deutschland eine Ausgestaltung der Rundfunkordnung im Sinne des Art. 5 Abs. 1 GG. Diese ist Aufgabe des Staates, dem aber eine inhaltliche Festlegung von Angeboten im Detail nicht zusteht. Dies wird unter dem Stichwort der "Staatsferne" des Rundfunks diskutiert. Auf die grundlegenden Ausführungen des Bundesverfassungsgerichtes im "ZDF-Gremienurteil" wird verwiesen.

  3. Im Bereich der Telemedienangebote - also jenseits des linear veranstalteten Rundfunks - ist diesem Spannungsverhältnis zwischen dem Konkretisierungsgebot des Europarechts und dem Konkretisierungshindernis des deutschen Verfassungsrechts in der Weise Rechnung getragen, dass der Staat grundsätzlich und mit bestimmten einschränkenden Ausformungen dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk das Angebot journalistisch-redaktioneller Telemedien aufgab (§ 11d RStV), die konkrete Ausgestaltung aber den gesellschaftlich relevanten Gruppen in den Gremien auf entsprechende Initiative der jeweiligen Intendantinnen und Intendanten überlässt. Die internen Gremien legen so ein Telemedienkonzepten fest (§ 11f RStV). Die Telemedienkonzepte dienen der Konkretisierung der inhaltlichen Ausrichtung und beschreiben Zielgruppe, Inhalt, Ausrichtung und Verweildauer (§ 11f Abs. 1 RStV) in einer hinreichend konkreten Art und Weise, die auch eine Kontrolle des Finanzbedarfs durch die KEF ermöglicht (§ 11f Abs. 2 RStV). Notwendig ist der Drei-Stufen-Test unter anderem auch im Hinblick auf das Vorhandensein frei zugänglicher Angebote konkurrierender Art und die marktlichen Auswirkungen des neuen Angebots (§ 11f Abs. 4 RStV). Die staatliche Beauftragung am Ende des Prozesses ist nicht inhaltlicher, sondern formaler Art (§ 11f Abs. 7 RStV).

  4. Die politische Festlegung in dem Satz "Die Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder beauftragen ARD und ZDF unmittelbar mit einem gemeinsamen Jugendangebot im Online-Bereich" mit einem jährlich auf 45 Mio. € begrenzten Budget widerspricht dem sonst üblichen Ausgleich der unterschiedlichen Zielvorgaben des deutschen Verfassungsrechts und des europäischen Beihilferechts. Liest man das Zitat als Vorschlag an den Rundfunkgesetzgeber, so bringen die Ministerpräsidentinnen und Ministerpräsidenten diesen in die Situation, entweder gegen die eine oder gegen die andere Rechtsordnung zu verstoßen, da eine hinreichend konkrete und nachprüfbare Beauftragung im Hinblick auf Zielgruppe, Inhalt, Ausrichtung und Verweildauer, die zugleich dem Gebot der Staatsferne entspricht, kaum vorstellbar ist.

  5. Der Entwurf des § 11g RStV-E entscheidet sich in seiner Abstraktionshöhe für die Beachtung des nationalen Verfassungsrechts unter Verstoß gegen das europäische Beihilferecht. Dies wird deutlich in § 11d Abs. 7 RStV-E, wonach das von den Anstalten vorgelegte Konzept nicht beauftragt wird, sondern die Anstalten lediglich später die Berichtspflicht über die Erfüllung des Auftrages beachten müssen.

    Ein Drei-Stufen-Test findet nicht statt. Es unterbleibt also die im Bereich der Telemedien erforderlichen Aussagen darüber, inwieweit das beauftragte Angebot den Bedürfnissen der Gesellschaft entspricht, in welchem Umfang es in qualitativer Hinsicht zum publizistischen Wettbewerb beitragen wird und welcher finanzieller Aufwand daher erforderlich ist - und dies jeweils unter Berücksichtigung der Quantität und Qualität vorhandener frei zugänglicher Angebote und die marktlichen Auswirkungen. Damit werden die praktischen Konsequenzen aus dem "Beihilfekompromiss" verfehlt.

  6. Die Anforderungen an das Jugendangebot bleibt hinter dem Telemedienauftrag des § 11d RStV zurück. Dort ist geboten, dass die Telemedien journalistisch-redaktionell veranlasst und journalistisch-redaktionell gestaltet sind - mithin eine doppelte Anforderung. Im konkreten Regelungszusammenhang wird dies hingegen aufgegeben. § 11g Abs. 1 S. 4 RStV-E nennt die journalistisch-redaktionelle Veranlassung gar nicht mehr, lockert also eine Bindung des öffentlich-rechtlichen Auftrages völlig. Die zweite Bindung, nämlich die journalistisch-redaktionelle Gestaltung, kommt nur noch als "Soll"-Vorschrift daher, im Übrigen wird auf Inhalte abgestellt, die Nutzerinnen und Nutzer selbst zur Verfügung stellen.

    Nun mag es sein, dass User-Generated-Content nicht zwangsweise journalistisch-redaktionelle Gestaltungshöhe erreicht. Das hat - ohne Beanstandung durch die Rechtsaufsicht - die öffentlich-rechtlichen Anstalten bislang nicht gehindert, in ihren Telemedienangeboten etwa Kommentarfunktionen hinzuzufügen, in denen sich die User äußern können.

    Die Lockerung der Qualitätsgrenzen für das Angebot muss also einen anderen Hintergrund haben. Wenn es nicht mehr um journalistisch-redaktionell veranlasste und diesem Qualitätskriterium entsprechend gestaltete Beiträge geht, die von Dritten, also nicht von den Anstalten selbst gestaltet sind, stellt sich die Frage, wie der besondere öffentlich-rechtliche Auftrag, wie er in der deutschen Verfassungsrechtsprechung ausgeformt und auch dem "Amsterdamer Protokoll" zugrunde liegt, gewährleistet werden soll. § 11g RStV-E ist erkennbar insuffizient.

  7. § 11g Abs. 2 RStV-E greift auf die Entwicklungsgarantie für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk zurück, wie ihn das Bundesverfassungsgericht für den Bereich des klassischen Rundfunks entwickelt hat. Dies kommt bei der inhaltlichen und technischen Dynamik zum Ausdruck, die in Bezug auf die "jeweils" zur Zielgruppe gehörende Generation beschrieben ist. Dieses "jeweils" sagt aus, dass nicht eine Zielgruppe angesprochen werden soll, sondern dass das Jugendangebot mehrere solcher Zielgruppen bedienen soll - was wiederum darlegt, wie unpräzise die gesetzliche Beauftragung ist, wo sie es beihilferechtlich doch sein sollte. Eine inhaltlich, technisch dynamische und entwicklungsoffene Gestaltung ist in europarechtlicher Hinsicht völlig unpräzise und genügt nicht den beihilferechtlichen Vorgaben.

  8. Die von den Ministerpräsidentinnen und Ministerpräsidenten geforderte Vernetzung vor allem mit den "jungen Wellen" der ARD findet sich in dem Gebot (sic!) der inhaltlichen und technischen Vernetzung des § 11g Abs. 2 S.1 RStV-E. Dieses Gebot führt zur Missachtung jeglicher Abgrenzung zwischen den sonst beauftragten Angeboten und dem entgrenzten Jugendangebot selbst. Damit lässt sich wechselseitig jede Begrenzung aushebeln: Was als Jugendangebot nicht mehr zulässig sein mag, wird als "vernetztes Angebot" anderer Art dargestellt und umgekehrt. Die Norm ist das Einfallstor für eine völlige Entgrenzung der übrigen Angebote der Rundfunkanstalten. Wenn jedes und alles inhaltlich und technisch miteinander vernetzt ist, wird keine Schranke mehr erkennbar sein.

  9. Das zuvor Gesagte sei am Beispiel des Hörfunks präzisiert. So erfährt die Protokollerklärung aller Länder vom Oktober 2014 in Nr. 1 eine Metamorphose. Bestandteil des Angebots "können alle audiovisuellen Angebote" sein, heißt es dort, was immerhin die Verknüpfung von Bild und Ton meinen könnte, also das Verbot neuer reiner Hörfunkkanäle. Unter 2.2.1 im Konzept der Anstalten zum Stichwort "Musik" wird das jedoch aufgebrochen. Auch reine Audio-Angebote sollen möglich sein. Dies nicht nur im Bereich der Konzerte, sondern auch durch "thematische Podcasts", was mit den Bedürfnissen der Zielgruppe in Verbindung gebracht wird.

    "Podcast" - in der Internetwelt ein inzwischen etwas antiquierter Begriff - meint die Zurverfügungstellung von Audio-Inhalten (nun ohne Bild) zur Nutzung an Orten und Zeiten zur Wahl des Users - mithin eine öffentliche Zugänglichmachung nach § 19a UrhG. Das führt zur Frage, ob die "thematischen Podcasts zur zeitunabhängigen Nutzung von Musikinhalten" als Konkurrenz von iTunes und ähnlichen Downloadplattformen für Musikwerke ausgestaltet werden sollen. Angesichts des gigantischen Volumens von 45 Mio. € im Jahr erscheint auch das nicht ausgeschlossen; die entsprechenden Tarife (GEMA: VR-OD8, GVL nicht Lizenzierungspartner) der Verwertungsgesellschaften sind entsprechend dem Charakter der Substitution von Tonträgern durch diese Art von Angebot teuer. Die Frage, ob der öffentlich-rechtliche Rundfunk sich als Downloadplattform für Musiktitel - einzeln oder als Album oder als Compilation - versteht, ist dem Konzept an der Stelle nicht wirklich zu entnehmen.

    Wahrscheinlicher ist, dass die urheberrechtliche Lizenzierung linearer Angebote als (personalisierte) "Webcasts" erfolgen wird. Hier tritt der öffentlich-rechtliche Rundfunk in unmittelbare Konkurrenz zu etwa 3.500 in Deutschland programmierten Webradios. Zum Einen wäre, wenn es um einen Drei-Stufen-Test ginge, der Mehrwert öffentlich-rechtlicher Musikstreamings im Gegensatz zu privatrechtlichen Musikstreamings darzulegen und zwar vor dem Hintergrund des Demokratiebezugs der Rundfunkfreiheit, also des besonderen öffentlich-rechtlichen Auftrages - das erscheint ausgesprochen schwer.

    Andererseits wird die Programmzahlbegrenzung des § 11c RStV zur Makulatur. Diese bestimmt zunächst, dass die dargebotenen Hörfunkprogramme landesweit zu veranstalten sind (§ 11c Abs. 1 RStV) und dass die Anzahl der terrestrischen Programme begrenzt ist (§ 11c Abs. 2 RStV). Dem gegenüber ist jedes Webcasting (nicht nur) bundesweit empfangbar. Die junge Zielgruppe sitzt auch nicht "zu Hause an den Geräten", sondern hat das Smartphone ins Ohr gestöpselt, das terrestrisch durch Funkwellen versorgt wird. Die bisherige Regulierung wird durch § 11g RStV, insbesondere der technischen Dynamik (§ 11g Abs. 2 S. 1 RStV-E) ausgehebelt.

    Notwendig wäre aber eine der Konvergenz entsprechende Ausgestaltung auch mit Blick auf die privaten Hörfunkanbieter und die Audio-Anbieter im Internet. § 11g RStV stellt sich dem nicht, sondern eröffnet für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk inhaltlich und technisch unbegrenzt die dynamisch verstandene Chance ohne das Verständnis dafür, dass damit die aus gutem Grund mit Blick auf die privaten Veranstalter eingeführten Bindungen im Radiobereich obsolet werden. Und ein Drei-Stufen-Test, in dessen Rahmen dies vorgetragen werden könnte, findet nicht statt.

    An dieser Stelle werden nicht nur die europarechtlichen Vorgaben ignoriert, sondern auch die Ausgestaltungsvorgaben, die für den Rundfunkgesetzgeber für die Rundfunkordnung insgesamt gelten: Der private Rundfunk darf nicht unter erschwerten Bedingungen zugelassen sein, die ihm eine Existenz unmöglich machen.

  10. Die völlig unbegrenzte gesetzliche Regelung ermöglicht den Anstalten konzeptionelle Aussagen wie jene, dass sie sich dem "Gaming in all seinen Formen" zuzuwenden gedenken. Der oben erwähnte und bereits im Vorgriff auf die ausstehende Beauftragung gestartete Kanal befasst sich dementsprechend "mit den neusten Games".

    Dies ignoriert völlig, dass sich jeglicher Auftrag für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk an dessen besonderen verfassungsrechtlichen Grundlage zu orientieren hat, also der dienenden Rundfunkfreiheit, wobei sich dies auf die Kommunikation in einer demokratischen Gesellschaft bezieht.

    "Gaming in all seinen Formen" ist der Meinungsbildung des einzelnen, der gemeinsamen Meinungsäußerung von Gruppen, dem so befeuerten Meinungskampf, der sich in der Willensbildung des Volkes durch die Vermittlung politischer Parteien konkretisiert und durch den Wahlakt staatliche Macht legitimiert, schwerlich zuzuordnen.

    Es wird nicht verkannt, dass auch durch Spielangebote das Menschenbild des Nutzers geformt beziehungsweise deformiert werden kann; das ist allerdings eine Frage des Jugendschutzes und nicht eine Angelegenheit dies dienenden Auftrages im demokratischen Meinungs- und Willensbildungsprozess. Wer - wie in dem Konzept - zum "Gaming in all seinen Formen" argumentiert, hat einen anderen Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im Sinn. Die Argumentation geht ungefähr so, dass es im Internet viele der Jugend abträgliche Inhalte und nur wenig Gescheites gibt. Man müsse also über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk das Angebot sozusagen sauberer Inhalte jugendgerecht erweitern.

    Wer so argumentiert, müsste eine offene gesellschaftliche Diskussion hierüber einleiten und die Frage stellen, ob die klassische, demokratiebezogene Aufgabe des öffentlich-rechtlichen Rundfunks um eine sozusagen pädagogische und erzieherische Variante, die mit dem demokratischen Meinungsbildungsprozess zunächst nichts zu tun hat, erweitert werden soll. In die Diskussion gehörte dann eine sorgfältige Analyse der bestehenden Angebote, ihres Gefährdungspotentials. Dazu gehörte auch die Untersuchung, ob der Jugendmedienschutz ausreicht oder verbessert werden kann. Dazu gehörte auch eine Abwägung zwischen einem repressiv verstandenen Jugendmedienschutz und einem positiv verstandenen edukativen Angebot.

    Wie auch immer man diese Fragen beantworten wollte, die im Rahmen der Beauftragung erst gar nicht gestellt werden: Mit dem klassischen Rundfunkauftrag hat das nichts zu tun. Die Verwendung von Beihilfen für diese Art von Angebot ist durch das Amsterdamer Protokoll nicht gedeckt.

  11. Entgegen öffentlicher Äußerung und entgegen § 11g Abs. 5 S. 1 RStV-E wird das Angebot nicht werbefrei sein. Auch die Platzierungsvorschriften der Werbung entsprechend der allgemeinen Regelungen des RStV werden nicht durchzuhalten sein. Grund ist § 11g Abs. 5 S. 2 RStV, wonach das Angebot auch "außerhalb" des "eigenen Portals" dargeboten werden soll. Mit dem Begriff "Portal" wird ein neuer Rechtsbegriff eingeführt, ohne ihn zu definieren. In der Sprache der Branche wäre von "Plattform" die Rede, einem der aktuell bekanntlich umstrittensten Rechtsbegriffe im Hinblick auf die Regulierung überhaupt. Dem geht der Begriff "Portal" aus dem Weg, ohne dass auch nur annähernd präzisiert würde, was darunter in einer vernetzten Welt zu verstehen ist. Für die Anwendung strikter und gelockerter Werbevorschriften ist der Begriff ohne jede Funktion. Der gewählte Begriff tut so, als seien Framing und embadded Content im Internet noch nicht erfunden.

    § 11g Abs. 5 S. 2 RStV-E lässt also zu, dass Werbung, Sponsoring und flächendeckende lokale Berichterstattung möglich sind - lediglich "angestrebt" werden soll deren Verzicht von den Anstalten. Dabei ist gerade dies sowohl in beihilferechtlicher als auch in verfassungsrechtlicher Hinsicht eine essentielle Frage. Das Bundesverfassungsgericht hat - wenngleich unter Widerspruch - den besonderen öffentlich-rechtlichen Auftrag und seine besondere Erfüllung durch die Anstalten unter anderem dadurch begründet, dass keine ökonomischen Zwänge bestehen. Die Inhalte sollen jenseits eines Marktversagens dargeboten werden können. Das wird nicht mehr zur zwingenden Verpflichtung erhoben, sondern ist in die Ferne eines Zustands verschoben, der allenfalls noch "anzustreben" ist. Diese Art der Nicht-Regulierung greift erheblich zu kurz. Der Rundfunkgesetzgeber kapituliert bei der Erfüllung der Ausgestaltungsaufgaben.

    Es wird also zukünftig auch Angebote über (Mobil-)Funk zum Hören bundesweit unter Missachtung des § 11c RStV geben, die trotz § 11g Abs. 5 S. 1 RStV-E zunächst einmal eine Pre-Roll-Werbung haben, bevor es mit dem Inhalt losgeht. Die komme aber nicht vom eigenen "Portal", wird es dann heißen, sondern von irgendeinem Dritten. Für das Zielpublikum als auch für die konkurrierenden privaten Audioangebote, die sich durch eben diese Pre-Rolls finanzieren, ist das völlig ohne Belang. Notwendig wäre eine konsistente Regulierung, die derartige werbliche Phänomene ausschließt. Eine Vernetzung des öffentlich-rechtlichen "Portals" und seiner Inhalte mit Online-Angebotsformen, die die Werbefreiheit nicht sicher stellen können, hat zu unterbleiben.

    Es ist darauf hinzuweisen, dass auf den "Portalen" wie YouTube die Einhaltung der Werberegelungen mit dem Gebot der Trennung von Inhalt und Werbung sowie dem Gebot der Kennzeichnung von Werbung nicht gesichert ist. Wenn die angestrebte gesetzliche Regelung es zulässt, dass das neue Angebot hiermit verknüpft wird, dann wird die Vermengung mit bedenklichen Praktiken hingenommen.

  12. Im Hinblick auf die Ausgestaltungsaufgabe des klassischen öffentlich-rechtlichen Auftrages wird eine wesentliche Gefährdung nicht erörtert. Diese liegt darin, dass die derzeit erkennbare Logik der Bewertung von Online-Inhalten durch Likes und die Anzahl der Abrufe dazu führt, dass der für den gesellschaftlichen Diskurs sinnvolle Content deutlich nach anderem Content gerankt wird. Das Phänomen ist bei Angeboten des privaten Rundfunks jenseits der selbst verantworteten Website bekannt.

    Lokale TV-Angebote zum Beispiel mit kommunalpolitischer Berichterstattung haben derartige Videos auf ihren Webseiten. Bringen sie diese in die sozialen Medien, werden die Angebote weniger häufig gesehen und gelikt. Damit werden die Angebote im Ranking nach unten gedrückt und erscheinen nicht mehr bei den Top-Angeboten. Etwas überspitzt: Katzenbabys und B-Promis haben es einfacher.

    Weder der Vorschlag zur Änderung des Staatsvertrages noch das vorgelegte Konzept behandeln dieses Problem. Ein dem besonderen öffentlich-rechtlichen Auftrag gehorchendes Jugendangebot müsste zumindest danach trachten und den vom Gesetzgeber mitgegebenen Auftrag haben, hier ein Gegengewicht zu bilden. Die vorstehend abgehandelten Werbebestimmungen zeigen auf, dass statt dessen das neu beauftragte Angebot genau in diese Welt mit den beschriebenen Mechanismen eintauchen soll. Eine (mit einer Plattformregulierung verbundene) Lösung fehlt, wie diesem Mechanismus entgegengewirkt werden kann. Eine solche Regelung ist notwendig, denn der beschriebene Mechanismus wirkt der Meinungsvielfalt entgegen.

    Die vorgelegte Regelung gemeinsam mit dem vorgelegten Konzept wird dem eigenen Anspruch nicht gerecht, vielfältige Themen für Jugendliche breit und in der Logik des Internets zugänglich zu machen.

  13. Auffällig ist, dass selbst im Negativkatalog Regelungen fehlen. Wenn der Gesetzgeber der Meinung sein sollte, dass es ihm verwehrt ist, positiv ein Konzept zu beauftragen, dann müsste er wenigstens negativ ausschließen, was jenseits der gewollten Betätigung liegt.

Release 30.7.2015, 9:18