Stellungnahme

Zum Fragenkatalog der SPD-Bundestagsfraktion

Zustimmung zum 360°-Ansatz der Medienregulierung.

14. AUgust 2014

Die APR vertritt rund 290 Unternehmen, vorwiegend lokale und regionale Hörfunkanbieter und Lokal-TV-Veranstalter. Die APR dankt für die Möglichkeit, nachträglich zum Fragenkatalog vom April 2014 Stellung nehmen zu können. Entsprechend dem Arbeitsschwerpunkt unseres Verbandes und auch angesichts der zwischenzeitlich schon erfolgten Auswertung der Fragebögen beim Hans-Bredow-Institut möchten wir nur zu einigen Punkten Stellung nehmen und glauben, dass dies auch im Sinn der Fragesteller ist.

Die APR begrüßt den im Fragekatalog zum Ausdruck kommenden Ansatz, alle relevanten Rechtsfragen der unterschiedlichen Regelungsebenen miteinander in Bezug zu setzen. So ist es für Medienunterneh-men wichtig, dass sie Online-Betätigungsmöglichkeiten im Rahmen der regulatorischen Vorgaben haben, was aber etwa im Bereich der Musiknutzung (als Zweitverwertung) nicht hilft, wenn selbst für Sekunden von Hintergrundmusik ein Verbotsrecht bei der Tonträgerseite entsteht. Die regulatorisch zulässige Mög-lichkeit, um beispielsweise ein Interview als Podcast ins Netz zu stellen, wird so verhindert, Ein solches Verbotsrecht bei der Sendung besteht hingegen nicht. Dass das als Verbotsrecht ausgestaltete Online-recht (§ 19a UrhG, öffentliche Zugänglichmachung) für Sachverhalte der Zweitverwertung die traditionel-le im Urheberrechtsgesetz vorgesehenen Schranken nicht nachzeichnet, wurde in der damaligen rechts-politischen Diskussion übersehen, die den Online-Vertrieb mit dem körperlichen Vertrieb von Tonträgern gleichsetzte. Die wirtschaftliche und mediale Entwicklung hat sich vielfältiger entwickelt.

Dieses Beispiel will auf der einen Seite die Notwendigkeit der Zusammenschau der unterschiedlichen Rechtsbereiche unterstützen. Auf der anderen Seite ist Vorsicht geboten, den aktuellen Kenntnisstand der sich sehr rasch entwickelnden und noch lange nicht zu einem Stillstand gekommenen Digitalisierung als Basis einer auf lange Zeit wirkende Regulierung zu nehmen. Wir benötigen sowohl einen flexiblen Rechts-rahmen als auch die Möglichkeit, dass der Gesetzgeber nachregulieren kann. Die Fassung des § 19a UrhG ist auch hier ein gutes Beispiel, denn sie basiert auf europäischem Sekundärrecht (InfoSoc-Richtlinie), die ihrerseits von völkerrechtlichen Verträgen motiviert ist. Die internationale Rechtsangleichung und damit einhergehende Rechtssicherheit ist erkauft durch eine weitgehende Starrheit dieses nur mit enormen Aufwand abänderbaren Regimes.

Das Kommunikationsmodell des BVerfG aus den 1960er Jahren

Die derzeitige Regulierung des Rundfunks und der benachbarten elektronischen (journalistisch-redaktionellen) Telemedien geht im Kern zurück auf zwei Entscheidungen des Bundesverfassungsgerich-tes, nämlich jene zum SPIEGEL und jene zum Adenauer-Fernsehen“. Die Notwendigkeit der Regulierung beschreibt das Bundesverfassungsgericht vor dem Hintergrund eines Kommunikationsmodells, das histo-risch der totalitären Erfahrung gegenüber gestellt wurde: Das Individuum kann sich frei aus den ihm zu-gänglichen Quellen informieren und selbst seine Meinung äußern. Das Versammlungsrecht spielt hierbei eine Rolle. Das Individuum kann sich zu Vereinigungen zusammenschließen, die bei entsprechender Macht zu gesellschaftlich relevanten Gruppen“ werden. Weder das Individuum noch die Gruppen kom-munizieren selbst, sondern bedürfen medialer Vermittlung. In diesem Sinn dient“ die Rundfunkfreiheit beziehungsweise hat die Presse eine öffentliche Aufgabe“. Die Staatsfreiheit“ erklärt sich in dem Modell dadurch, dass aus der so artikulierten öffentlichen Meinung die Willensbildung des Volkes durch Wahlen erfolgt, was wiederum staatliche Gewalt legitimiert.

Das Konzept ist in der heutigen Kommunikationslandschaft zumindest an zwei Stellen ergänzungsbedürf-tig. Denn zum einen ist ein hoher Anteil der Bevölkerung nicht mehr über Gruppen organisiert, worauf das Bundesverfassungsgericht in der ZDF-Entscheidung jüngst hingewiesen hat. Zum anderen sind alle medialen Formen, bei denen das Individuum selbst zum Kommunikator wird (nicht nur User Generated Content) in dem Modell nicht vorgesehen.

Damit ist für die Meinungsbildung nicht nur der klassische Medieninhalt“ relevant, sondern auch andere Medieninhalte. Das berührt das gesetzliche Kriterium der journalistisch-redaktionellen“ Inhalte, die ein Telemedium in den Bereich der Regulierung führen. Zivilrechtlich im Äußerungsrecht spiegelt sich das in der Frage, inwieweit bei Sorgfaltspflichten ein Individuum sich auf das Laienprivileg“ berufen kann oder in einem stark beachteten Blog die journalistischen Sorgfaltspflichten wie in den klassischen Medien zu beachten sind.

Die Frage danach, was meinungsrelevant“ ist und daher eine besondere Verpflichtung (öffentliche Auf-gabe) hat und unter besonderer Beachtung (Regulierung) steht, dafür aber etwa beim Zugang zu Infor-mationen privilegiert ist (Auskunftsanspruch der Medien auch für Blogger) ist ohne eine Besinnung auf das grundsätzliche Modell nicht ohne Brüche in der inneren Logik zu beschreiben.

Beteiligte am Kommunikationsprozess

Entsprechend den vorstehenden Überlegungen ist bei den Anbietern von für die gesellschaftliche Kom-munikation relevanten Informationen zu differenzieren. Das können einzelne altruistische Anbieter (Blog-ger, früher: offener Kanal, Bürgerfunk) sein, das sind kleine mittelständisch geprägte Unternehmen mit Special Interest-Angeboten sowie lokalen und regionalen Medieninhalten und das sind Großunternehmen bis hin zu Konzernen in Europa und Mega-Konglomeraten außerhalb des Zugriffs der nationalen oder eu-ropäischen regulatorischen Ausgestaltung.

Die Politik kümmert sich in unterschiedlicher Form um die einzelnen Beteiligten. Die Partizipation von In-dividuen wird zahlreich gefördert, auf entsprechende Fördermaßnahmen für Bürgermedien, wie sie in den einzelnen Bundesländern unterschiedlich weitgehend flächendeckend angeboten werden, wird verwiesen. Dann wird auf der anderen Seite eine Debatte geführt, wie große Medienunternehmen aus Deutschland und Europa gegenüber multinationalen, in den USA ansässigen Unternehmen fit gemacht werden können - eine Diskussion, die in Deutschland auch als eine Nachschau zu Axel Springer-P7S1“ geführt wird.

Der dazwischen angesiedelte Bereich mittelständisch geprägter Medienanbieter wird dabei meist überse-hen. Weder nutzt diesem Bereich eine Ertüchtigung von Konzernunternehmen im Hinblick auf ausländi-sche Anbieter; vielmehr besteht die Gefahr, dass der Druck von oben“ auf diese Unternehmen dazu be-nutzt wird, in den von den mittelständigen Angeboten besetzten Bereich zwar in ökonomischer, nicht aber ein inhaltlicher Hinsicht auszuweichen - die Diskussion um die Regionalisierung der Werbung bun-desweit angebotenen TV-Angeboten der privaten Großfamilien“ spielt genau hier. Umgekehrt führt die Finanzierung von nicht kommerziellen Angeboten“, die sich zum Teil beim Sponsoring (kostenloses Be-reitstellen von Veranstaltungsräumen, Kooperation bei lokalen und regionalen Veranstaltungen) von un-ten“ in den Bereich mittelständischerer Angebote bewegen, zu einer Bedrohung von Meinungsvielfalt. Zu-gleich beinhaltet das Medienrecht für diese mittelständischen Angebote erhebliche Auflagen, die weit über die kartellrechtlichen Vorgaben anderer Wirtschaftsbereiche und der nationalen, regelmäßig konzernge-bundenen Informationsanbieter hinaus gehen.

Eine am Kommunikationsmodell ausgerichtete Betrachtungsweise zeigt auf, dass die mittelständig struk-turierten Anbieter eine wesentliche öffentliche Aufgabe insbesondere im lokalen und regionalen Bereich erfüllen. Sie stellen im Übrigen für die großen“ Anbieter (privat wie öffentlich-rechtlich) ein großes Per-sonalreservoir dar, wenn man sich die Karrieren bekannter Journalisten und Entertainer anschaut.

Die APR regt eine bewusste Hinwendung der politischen Betrachtung zu mittelständischen Angeboten an. Das ist keine Aufforderung, die anderen Bereiche zu vernachlässigen, sondern das Petitum, auch hier Wechselwirkungen der Regulierungen und Unterstützungen in einem Bereich auf den jeweils anderen Be-reich bei der Ausgestaltung der Ordnung einzukalkulieren.

"Plattformregulierung“

Das Problem bei der Beantwortung der Frage nach der Plattformregulierung beginnt bereits bei der Vor-frage, was man unter Plattform“ verstehen möchte. Eigentlich sind das Gatekeeper“, wie das in der publizistischen“ Debatte der 70er und 80er Jahre des vergangenen Jahrhunderts den Journalisten und klassischen“ Medien ebenso zugeschrieben wurde. Die damalige Diskussion auf die heutigen (zusätzli-chen) Gatekeeper übertragen bedeutet, dass alleine die potentielle Möglichkeit, für die eigenen Kunden (Rezipienten) die Kommunikation zu steuern, eine besondere Verpflichtung, eben zur Erfüllung der öf-fentlichen Aufgabe, besteht. Es kommt demnach nicht darauf an, ob diese Gatekeeper zusätzlich auch noch marktbeherrschend sind (mit all den Folgefragen nach der Marktdefinition).

Kernpunkt ist die diskriminierungsfreie Mitnahme aller Angebote, was der bisherigen Betrachtungsweise des deutschen Presse-Grossos relativ nahe kommt. Da das Angebot von Inhalten selbst nicht ausreicht, sondern der Rezipient auch die Möglichkeit haben muss, die entsprechenden Angebote zu nutzen, ist die Auffindbarkeit nach ebenfalls nicht diskriminierenden Kriterien geboten. Bewusst ist die der Frage nahe stehende Netzneutralität in dieser kurzen Stellungnahme nicht weiter angesprochen, denn die Wechsel-wirkungen zwischen Informationsfreiheit der Rezipienten, Meinungsfreiheit der Kommunikatoren und der Investitionssicherheit in den Netzaufbau sind hoch komplexen. Nur kurz sei darauf hingewiesen, dass Ge-schäftsmodelle mit priorisierten Inhalten nur dann funktionieren, wenn zuvor das Netz nicht entsprechend ausgebaut wurde, um alle Angebote (ohne zusätzliches Entgelt) nach dem Best-Effort-Prinzip durchzulei-ten. In diesem Sinn darf eine Regulierung, die Sonderkonditionen für zulässig erachtet, nicht ungewollt selbst dazu beitragen, dass der weitere Ausbau der Infrastruktur unterbleibt.

Urheberrechtliche Fragen

Wie bereits skizziert, muss das Urheberrechtsgesetz die Nutzung von Inhalten als Erst- oder Zweitver-wertung mit den im analogen Bereich wohl austarierten Verwertungsrechten, ihren Schranken bis hin zu Vergütungsansprüchen statt Verbotsrechten nachzeichnen, wenn digitale Geschäftsmodelle in Rede ste-hen.

Notwendig ist, die Kabel“-Weitersendung technologieneutral auszugestalten. Damit werden alle massen-haften Formen der Weiterleitung von Signalen erfasst, ohne dass es auf die Art der technischen Realisie-rung des eigenen zusätzlichen Geschäftsmodells des Betreibers auf Basis des Contents Dritter ankäme. In diesem Zusammenhang ist die Signalintegrität des vorbestehenden Inhalts (Programms einer Sendung) zu gewährleisten. Auch das zu § 19a UrhG korrespondierende Recht der Weiter-Öffentlich-Zugänglichmachung“ kann diskutiert werden, da die weitere Bereitstellung nicht nur gesendete (§ 20 UrhG), sondern auch öffentlich zugänglich gemachte (§ 19a UrhG) Inhalte betreffen kann.

Inwieweit die Differenzierung im Urheberrechtsgesetz oder im Wettbewerbsrecht (Stichwort: wettbe-werbsrechtliches Leistungsschutzrecht) erfolgt, soll im Rahmen dieser knappen Stellungnahme nicht erör-tert werden.

Die anstehende Umsetzung der 2014 geschaffenen EU-Richtlinie zu Verwertungsgesellschaften ist geeig-net, in das austarierte System der kollektiven Rechteeinräumung dem für die Mitglieder der APR wesent-lichen Bereich der Sendung und öffentlichen Zugänglichmachung korrespondierender Inhalte einzugrei-fen. Bei der massenhaften Musiknutzung im Bereich der Zweitverwertung ist wie bei der Sendung gere-gelt der Zugriff auf das Weltrepertoire notwendig, das zentral zu angemessener (und gegebenenfalls ge-richtlich nachprüfbarer) Konditionen abgegolten wird.

Datenschutz

Aus Sicht der APR-Mitglieder ist das - fälschlich so bezeichnete - Medienprivileg“ auch zukünftig uner-lässlich, um redaktionelle Arbeit zu ermöglichen. Die gesetzlichen Grundlagen hierzu sind teils unzu-reichend, teils in der jeweiligen Verweisungskette unübersichtlich und mit großer Rechtsunsicherheit be-haftet. Das führt wiederum zurück auf die Grundfrage des Kommunikationsmodells, wer vom Medienprivi-leg profitieren soll - nur die klassischen“ Medien oder auch jeder Blogger, der für die Meinungsbildung relevante Inhalte publiziert.

Release 28.08.2014, 17:17