Stellungnahme

Fortschreibung des Rundfunkstaatsvertrages

Medienpolitik ist zunehmend Netzpolitik und Frequenzpolitik.

3. März 2012

Von verschiedenen Seiten, unter anderem von den Landesmedienanstalten, sind Anregungen für eine Fortschreibung des Rundfunkstaatsvertrages gegeben worden. Die weiter rasch fortschreitende Konvergenz im Bereich der Medien macht eine neuerliche Anpassung des Rundfunkstaatsvertrages in der Tat notwendig. Erfahrungen mit bisherigen Regelungen können berücksichtigt werden, um eine größere Effizienz zu erreichen. Medienpolitik ist zunehmend Netzpolitik und Frequenzpolitik, was bislang nur begrenzt im Rundfunkstaatsvertrag berücksichtigt ist.

Zulassung und Zuweisung bundesweiter Programme

Die Medienanstalten haben angeregt, für die Zulassung bundesweiter Angebote die wesentlichen Bestimmungen im Rundfunkstaatsvertrag zu verankern. So soll vermieden werden, dass je nach zuständiger Landesmedienanstalt für die Verfahren unterschiedliche materielle Normen des jeweiligen Landesrechts Anwendung finden. Dieser Vorschlag wird von der APR unterstützt.

Der Vorschlag greift allerdings zu kurz, wie die Erfahrungen mit dem bundesweiten Multiplex für Digitalradio zeigen. Auch wenn die Zulassung nach bundesweit gleichem materiellem Recht erfolgen würde, bliebe es bei reinem Landesrecht der gerade zuständigen Medienanstalt, soweit es um die Zuweisung von Kapazitäten geht. Dabei ist die Verknüpfung zwischen Zulassung und Zuweisung in den einzelnen Landesgesetzen nicht völlig einheitlich. Bestimmte Detailanforderungen können sowohl in der Zulassung als auch in der Zuweisung festgeschrieben sein. Es erscheint daher sinnvoll, neben den Zulassungsregeln auch die materiellen Regelungen einer Zuweisung jedenfalls im Kern für bundesweite Angebote im Rundfunkstaatsvertrag festzulegen. Dies betrifft insbesondere die Frage, welche Nebenbestimmungen zulässig sind und wie auf digitalen Multiplexen mit dynamischen Bandbreiten je nach gerade übertragenem Inhalt umgegangen wird. Dies berührt auch die am Ende des nächsten Abschnittes "Plattformregulierung" angesprochene Zuweisung ganzer Multiplexe an einen Bewerber.

Plattformregulierung

Die Plattformregulierung §§ 52 ff RStV bedarf der Anpassung. Dies zeigt insbesondere die Diskussion anlässlich hybrider Anwendungen wie HbbTV.

Bereits die Definition der Plattform ist einer Klarstellung zugänglich, soweit durch das Bindewort "und" im Schrifttum die Auffassung vertreten wird, erst wenn sowohl Rundfunk als auch Telemedien zusammen verbreitet würden, sei von einer Plattform zu sprechen. Richtigerweise kommt es darauf nicht an und Plattformen können sowohl ausschließlich Rundfunk als auch ausschließlich meinungsrelevante Telemedien transportieren, um in den Anwendungsbereich der rundfunkstaatsvertraglichen Regelung zu gelangen. Eine Klarstellung wäre sinnvoll.

Zu Missverständnissen lädt die bisherige Formulierung "auf digitalen Übertragungskapazitäten oder digitalen Datenströmen" ein. Angesprochen ist die Diskussion darüber, ob Plattformbetreiber nur derjenige ist, der Kontrolle über die Infrastruktur hat. Die Unzulänglichkeit dieser Definition lässt sich beim HbbTV darstellen, bei dem Endgeräte so konfiguriert sind, dass sie über das offene Internet auf ein Webportal des Herstellers zugreifen und von dort die Informationen beziehen, was das Endgerät zeigen kann und was nicht. Der Endgerätehersteller hat evident keinen Zugriff auf die technische Infrastruktur der Übertragungskapazitäten oder der Datenströme, ist aber mit seinen Aktivitäten unmittelbar maßgeblich dafür, was der Zuschauer mit "seinem" (des Endgeräteherstellers) Gerät sehen kann. Es zeigt sich also, dass die Verfügungsgewalt über technische Infrastruktur der Signalübermittlung lediglich ein möglicher Fall der meinungsrelevanten Einflussnahme ist, aber eben nicht der einzige. An dieser Stelle ist die bisherige Definition zu sehr entsprechend ihrem ursprünglichen Herkommen von Kabelfernseh-Sachverhalten her gedacht.

Rein sprachlich kann überlegt werden, ähnlich wie bei Rundfunk/Rundfunkveranstaltern die Definition in Plattform/Plattformbetreiber aufzuspalten, da im folgenden Text des Staatsvertrages die Begriffe unterschiedlich verwendet werden.

Eine Plattform wäre in etwa zu definieren als eine Zusammenfassung von Rundfunk oder vergleichbaren Telemedien auch von Dritten zum Zweck der Zugänglichmachung. Plattformbetreiber wäre derjenige, der selbst eine Plattform betreibt oder sonst eine für die Meinungs- und Angebotsvielfalt relevante Entscheidung über die Auswahl trifft, soweit er nicht ausschließlich bereits auf einer Ebene zuvor regulierte Angebote vermarktet.

In der Folge ist die reine "technische Zugangsfreiheit" zu überdenken, da der Begriff der "eingesetzten Technik" eher hardwareorientiert ist. Gemeint ist vielmehr, dass jegliche Einschränkung der Vielfalt durch welches Mittel auch immer und dass jegliche Form der Diskriminierung mit dem Ziel der Meinungsvielfalt und mit dem Recht des Rezipienten auf Zugang zu relevanten Informationen nicht in Einklang stehen. Abschließende Kataloge der Behinderungen und Diskriminierungen wird man nicht finden, weshalb mit offenen Regelbeispielen gearbeitet werden sollte. Im Zusammenhang mit HbbTV wäre das Verbot aufzunehmen, durch Systeme, die Darstellung, Sortierung oder Navigation durch Rundfunk und vergleichbare Telemedien steuern, die Chancengleichheit und Diskriminierungsfreiheit zu beeinträchtigen.

Jenseits der Plattformregulierung nach §§ 52 ff RStV wird der Begriff der "Plattform" für einen anderen Sachverhalt verwendet, nämlich die Zuweisung der Kapazität eines ganzen Multiplexes an einen Anbieter, der selbst über die Detailbelegung mit eigenen oder fremden Inhalten nach betriebswirtschaftlichen Überlegungen entscheidet. Diese Zuweisung an einen "Plattformbetreiber" versteht sich im Gegensatz zur Einzelzuweisung von Teilkapazitäten an einzelne Inhalteanbieter. Beide Tatbestände sind regulatorisch zu trennen. Auch für die Zuweisung eines ganzen Multiplexes fehlen im RStV gegenwärtig sinnvolle Regelungen. Wann ist die Einzelzuweisung geboten, wann ist die Zuweisung "en bloc" zulässig? Besteht ein Regel-Ausnahme-Verhältnis? Welche vielfaltssichernde Nebenbestimmungen sind zulässig und wie verhalten sie sich materiell zu den Plattformregelungen der §§ 52 ff RStV, um insgesamt zu einem kohärenten Modell zu gelangen? Während §§ 52 ff RStV einen Ausgleich zwischen den betriebswirtschaftlichen Belangen des Betreibers und den Anforderungen aus der Meinungsvielfalt vorgeben, steht dies im Bereich der Zuweisung ohne materiellrechtliche Vorgaben völlig im Belieben der lizenzierenden Medienanstalt – nach eigenem Landesrecht auch für bundesweite Sachverhalte, wie in dem Punkt zuvor dargelegt.

Anreizregulierung

Die APR sieht das Stichwort der Anreizregulierung kritisch. Ein "Konzept" einer solchen Regulierung ist bislang nicht schlüssig vorgelegt. Keinesfalls ist es mit dem verfassungsrechtlichen Wesentlichkeitsgrundsatz vereinbar, im Rundfunkstaatsvertrag die Vokabel "Anreizregulierung" als offenen Programmsatz aufzunehmen und den Rest dem Satzungsrecht der Landesmedienanstalten zu überlassen. Ziel und Umfang einer solchen Satzungsermächtigung sind klar vorzugeben.

Die Idee der Anreizregulierung wird bislang nur in Bezug auf das nationale TV-Angebot diskutiert und dort vor allem bei den Vollprogrammen. Gegenstand der Diskussion ist die Befürchtung, dass sich ein Anbieter eines Vollprogrammes der damit verbundenen Verpflichtungen durch eine simple Erklärung entledigen könnte, er sei jetzt nur noch Spartenprogramm. Es sollen "Anreize" geschaffen werden, dass der Vollprogrammanbieter diese Entledigung seiner Pflichten unterlässt. Mit anderen Worten: Der nationale Vollprogrammanbieter im Fernsehen soll dafür belohnt werden, dass er seine bislang übernommenen Pflichten in der Zukunft fortführt.

Die Diskussion ist an dieser Stelle verständlich. Nur ist ein "Regulierungskonzept" nicht ausschließlich an den Bedürfnissen einer bestimmten Anbieterstruktur festzumachen. Dies gilt insbesondere dann, wenn diese Anbieter von sich aus verhandlungsstark auch gegenüber der Medienregulierung sind. Ein schlüssiges Konzept müsste beachten, welche Auswirkungen es auch auf andere, eher schwächere, mittelständisch strukturierte und in lokalen und regionalen Märkten aktive Programmanbieter hat. Zum einen muss also klargestellt sein, dass die Anreize bei den Großen nicht zu Nachteilen etwa durch eine Verdrängung bei den Kleinen führen. Und es ist klarzustellen, dass Anreize, wenn sie sinnvoll formuliert werden können, eben nicht nur den großen, sondern in vergleichbarer Weise auch den kleinen Anbietern zugute kommen. Das ist eine elementare Anforderung an eine Regelung, wie sie aus dem Gleichheitssatz abzuleiten ist. Rundfunkrechtlich entspringt eine solche Anforderung auch dem Vielfaltsgebot, da die unterschiedlichen lokalen und regionalen Angebote in der Summe für die Meinungsvielfalt essentiell sind und eine Verengung des Blicks auf wenige nationale TV-Vollprogramme unzulässig ist.

Angesprochen sind also vielfältige Wechselbezüge mit grundrechtlichem Anknüpfungspunkt. Das ist eine typische Aufgabe der Ausgestaltung der Rundfunkordnung, die nicht auf Satzungsrecht übertragen werden kann.

Bislang fehlt es an einem für die gesamte Rundfunkordnung schlüssigen Konzept der "Anreizregulierung". Die Diskussion mag weiter geführt werden. Sie ist noch nicht reif, um daraus Ableitungen für eine Novellierung des Rundfunkstaatsvertrages zu treffen.

Hörfunkwerbung bei der ARD beschränken

Die anstehende Novelle des Rundfunkstaatsvertrages sollte genutzt werden, die seit Jahren diskutierte Vereinheitlichung der Regelungen für die Hörfunkwerbung bei der ARD umzusetzen. Die APR hat bereits am 16. Oktober 2010 das Konzept vorgeschlagen, im Rundfunkstaatsvertrag für alle Landesrundfunkanstalten den Rahmen vorzuschreiben, wie er gegenwärtig beim NDR gilt. Im Kern hat die APR vorgeschlagen:

  • Jede ARD-Anstalt wird auf 60 Minuten Werbung werktäglich in allen ihren Hörfunkprogrammen reduziert. Verrechnungszeiträume werden abgeschafft.

  • Der öffentlich-rechtliche Rundfunk wird auf nationale Radiowerbung beschränkt.

  • Die Vorschriften und vor allem deren Anwendung betreffend die Erfüllung des Transparenzgebotes beim Einsatz von Rundfunkgebühren werden geschärft.

Nationales Fernsehen mit bundesweit einheitlicher Werbung

Es gehört zu den klassischen Regelungskonzepten der Ausgestaltung der Rundfunkordnung, dass bestimmte Werbemärkte für die Refinanzierung der hier publizistisch tätigen Anbieter vorgesehen sind. In der Entstehungsgeschichte der Rundfunkgesetze war dies auch Gegenstand verfassungsrechtlicher Rechtsprechung, die diese Konzepte dem Grunde nach akzeptierte.

Auf diese Weise wurde zum Beispiel im Hörfunk in unterschiedlicher Weise geregelt, dass Werbeauseinanderschaltungen von Programmen in ihre Teilgebiete nicht oder nur unter bestimmten Umständen möglich sind. Dass derartige Regelungen in einer sich rasch ändernden Medienwelt immer wieder Gegenstand kontroverser Diskussionen sind, versteht sich von selbst. Soweit sich bestehende Restriktionen auf Grund tatsächlicher Erfahrungen als zu eng erwiesen, sind sie aufzuheben.

Diese Diskussionen ändern aber nichts daran, dass solche Regelungskonzepte im begründeten Einzelfall sinnvoll sein können. Zugleich sind Ausgestaltungen notwendig, die zunächst vorsichtig einen Schutz errichten, wo die Gefahr sonst nicht wieder gutzumachenden Schadens besteht, dass einzelne Angebote mangels Refinanzierungsmöglichkeit vom Markt verschwinden.

Vor diesem Hintergrund ist die Überlegung der nationalen TV-Anbieter zu diskutieren, die ihre Programme ausschließlich für den Transport von regionaler Werbung auseinanderschalten wollen, beginnend mit Pro7 und Sat.1 im Kabel von Baden-Württemberg, folgend in Nordrhein-Westfalen und in anderen, gegenwärtig unterschiedlich zusammengefassten anderen Bundesländern. Auffällig ist, dass diese Auseinanderschaltungen auch dort erfolgen, wo derartige Programme auf eine inhaltliche Auseinanderschaltung, also auf die Veranstaltung von publizistisch relevanten Landesfenstern bewusst verzichtet haben.

Bislang findet sich im Rundfunkstaatsvertrag keine Regelung, wonach nationale TV-Anbieter ausschließlich national akquirierte Werbung ohne Auseinanderschaltung in ihrem Programm zu senden haben. Selbstverständlich ging man davon aus, dass ein bundesweites Signal abgestrahlt wird und eine Auseinanderschaltung nicht möglich ist. Die Technik ist an dieser Stelle fortgeschritten, weshalb eine entsprechende Regelung greifen würde.

Es wird klargestellt, dass in den Landesfenstern, die entsprechende publizistische Inhalte bieten, auf diese Gebiete bezogene Werbung selbstverständlich akquiriert und ausgestrahlt werden kann. Es gilt der Grundsatz, dass die Wirtschaftskraft der einzelnen Regionen für die Finanzierung von publizistischem Inhalt für diese Regionen zur Verfügung stehen soll.

Bei der rechtlichen Betrachtung ist einzubeziehen, dass ein Eindringen der nationalen TV-Veranstalter in die regionalen Werbemärkte in allererster Linie die Radioanbieter beträfe, die hier inhaltlich tätig sind und sich hier refinanzieren.

Release 03.03.2012, 09:15