Stellungnahme

ARD-Radiowerbung wirkungsvoll beschränken

Jede ARD-Anstalt wird auf 60 Minuten Werbung werktäglich in allen ihren Hörfunkprogrammen reduziert. Verrechnungszeiträume werden abgeschafft. - Der öffentlich-rechtliche Rundfunk wird auf nationale Radiowerbung beschränkt. - Die Vorschriften und vor allem deren Anwendung betreffend die Erfüllung des Transparenzgebotes beim Einsatz von Rundfunkgebühren werden geschärft.

19. April 2010

Die Arbeitsgemeinschaft Privater Rundfunk vertritt die Interessen lokaler und regionaler elektronischer Medien, vor allem Anbieter privater Radios.

Die APR hat in ihrer zurückliegenden Mitgliederversammlung am 24. März 2010 im Literaturhaus in München die Diskussion um die Werbung im öffentlich-rechtlichen Hörfunk analysiert. Sie nimmt eine Position ein, die den Belangen der Gattung Hörfunk im Verhältnis zu anderen Mediengattungen gerecht wird, die den Grundsatz der Gebührenfinanzierung des Anstaltsfunks beachtet und zugleich die Position der Werbung treibenden Wirtschaft aufgreift.

  1. Die der besonderen Aufgabe des öffentlich-rechtlichen Rundfunks entsprechende Finanzierungsform ist jene aus Rundfunkgebühren. Die Einführung von Wirtschaftswerbung im öffentlich-rechtlichen System war, wie das damals hieß, ein "Sündenfall". Alle heute vorgetragenen Versuche, der Wirtschaftswerbung im öffentlich-rechtlichen Rundfunk einen dogmatischen Überbau zu geben, sind offensichtlich interessensorientiert und gehen an der Sache vorbei.

  2. Die Wirtschaft hat sich im Laufe der Jahre jedoch auf Werbung auch im öffentlich-rechtlichen Rundfunk eingerichtet. Es sind ökonomische und mediale Strukturen entstanden, die mit einem Hinweis auf die dogmatische Strenge eines Werbeverbotes im Anstaltsfunk nicht aus der Welt geschafft werden. Neue Regelungen müssen drei Fragen beantworten:

    • Erreicht die Werbewirtschaft auch ohne den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in qualitativer und quantitativer Hinsicht die intendierte Zielgruppe ausschließlich durch private Angebote des Hörfunks beziehungsweise des Fernsehen?

    • Nimmt die wirtschaftliche Attraktivität der Gattungen Hörfunk beziehungsweise Fernsehen im intermediären Wettbewerb zu anderen Mediengattungen wie insbesondere Online ab mit der Folge, dass eine Regelung bei der Anstaltswerbung auch beim privaten Teil des dualen Rundfunks zu Mindereinnahmen führt und dort die ohnehin schmale Finanzierungsbasis gefährdet?

    • Braucht der öffentlich-rechtliche Rundfunk tatsächlich eine Erhöhung der Gebühren beim Wegfall von Werbemöglichkeiten?

    Im Folgenden wird den beiden ersten skizzierten Fragen nachgegangen. Die Antworten fallen für Hörfunk und Fernsehen unterschiedlich aus.

    • Fernsehen: Beim Wegfall der Werbemöglichkeiten im öffentlich-rechtlichen Fernsehen einschließlich des Sponsorings bleibt die Leistungsfähigkeit der Gattung gewährleistet. Die relevante Zielgruppe der Werbung treibenden Wirtschaft wird durch das private Fernsehen nach wie vor erreicht. Das medienpolitisch richtige Ziel kann ohne Kollateralschaden für das private Fernsehen erreicht werden.

    • Hörfunk: Ein Werbeverbot im ARD-Radio würde die Leistungsfähigkeit der Gattung Hörfunk insgesamt beeinträchtigen. Eine Verlagerung bei der ARD ausgeschlossener Buchungen zu den privaten Anbietern ist nicht mit der erforderlichen Sicherheit prognostizierbar. Stattdessen besteht die Gefahr, dass Werbegelder von der Gattung Radio insgesamt abfließen und konkurrierende Mediengattungen wie etwa das Internet profitieren. Das würde die ökonomische Basis der Leistungsfähigkeit des Privatradios schwächen. Die zunächst systematisch richtige Entscheidung hätte ungewollt negative Auswirkungen beim privaten Hörfunk innerhalb des dualen Hörfunks. Notwendig ist also ein abgestuftes Vorgehen.

  3. Die grundsätzlichen Erwägungen einerseits und die für die Gattung von Hörfunk und Fernsehen unterschiedlichen Gegebenheiten andererseits führen zu einem differenzierten Vorgehen:

    • Fernsehen: Im öffentlich-rechtlichen Fernsehen wird Werbung und Sponsoring kurzfristig abgeschafft. Als reine Augenwischerei erscheint eine Position, die eine Ausnahme für das Sponsoring für Sportveranstaltungen zulassen will. Diese Art von Sponsoring ist beim öffentlich-rechtlichen Fernsehen ohnehin der Schwerpunkt der werblichen Äußerungen.

    • Hörfunk: Notwendig ist eine wirkungsvolle Reduzierung der ARD-Radiowerbung. Sie hat bundesweit einheitlich zu erfolgen, da man bei bundesweiten Buchungen mit landesweit unterschiedlichen Vorschriften nichts anfangen kann. Dies ist zu ergänzen durch klare und effektiv ausgeführte Bestimmungen, wonach Rundfunkgebühren nicht eingesetzt werden dürfen, um entgegen den Gegebenheiten des Marktes Preise und sonstige Konditionen durch Rundfunkanstalten anzubieten, die das Wettbewerbsverhältnis zum privaten Teil des dualen Hörfunks beeinträchtigen. Dies ist in den folgenden Punkten dargestellt.

  4. Der derzeitige Rahmen der Radiowerbung in Deutschland ist sehr uneinheitlich.

    • Das zeitliche Volumen der zulässigen Werbung der einzelnen Landesrundfunkanstalten ist unterschiedlich. Zulässig sind 60 Minuten beim NDR bis weit mehr als das Doppelte bei Anstalten in Süddeutschland. Die Wirksamkeit der Regelungen wird stark beeinträchtigt durch extrem großzügige Verrechnungszeiträume (Jahresdurchschnitt).

    • Die Bedeutung von nationaler Werbung einerseits und regionalisierter Werbung andererseits ist für die einzelnen Teile des dualen Hörfunks sehr unterschiedlich. Die zuvor geschilderten Bedürfnisse der werbungtreibenden Wirtschaft bezieht sich auf nationale Buchungen, nicht auf regionalisierte Angebote (landesweite Schaltungen oder darunter).

  5. Zukünftig ist die Regelung der Hörfunkwerbung an folgenden Grundsätzen auszurichten:

    • Jede ARD-Anstalt wird auf 60 Minuten Werbung werktäglich in allen ihren Hörfunkprogrammen reduziert. Verrechnungszeiträume werden abgeschafft. Der Vorschlag entspricht im Wesentlichen der schon seit Jahren geltenden Rechtslage beim NDR; Hinweise, dass der NDR unter dieser Regelung seinen Rundfunkauftrag nicht erfüllen könnte, sind nicht ersichtlich.

    • Der öffentlich-rechtliche Rundfunk wird auf nationale Radiowerbung beschränkt. Werbung unterhalb der nationalen Ebene bleibt entsprechend den unterschiedlichen landesrechtlichen Hörfunkkonzeptionen den Anbietern privater Programme als Refinanzierungsquelle vorbehalten.

  6. Die Vorschriften und vor allem deren Anwendung betreffend die Erfüllung des Transparenzgebotes beim Einsatz von Rundfunkgebühren sind im vorliegenden Zusammenhang zu schärfen. Dies gilt insbesondere auch für die Praxis der Rechtsaufsicht.

    • Die Kalkulation von Preisen und sonstigen Konditionen der Hörfunkwerbung der öffentlichen Rundfunkanstalten darf nicht in einer Weise erfolgen, die nur einem Anbieter möglich ist, der sich zum ganz überwiegenden Teil aus Gebühren finanziert und Werbeeinnahmen als schönes aber nicht unbedingt lebensnotwendiges Zubrot versteht.

    • Jeglicher Geschäftspraxis bei der Werbung im Radio, die mit anderen gewerblichen Erscheinungsformen gekoppelt wird, ist ein Riegel vorzuschieben. So finanziert der öffentlich-rechtliche Rundfunk Veranstaltungen aus Gebühren und präsentiert dort seine Werbepartner aus den Programmen in einer Weise, die die Veranstalter privaten Rundfunks als unzulässige Zugabe wahrnehmen.

    • Diese aus Rundfunkgebühren finanzierten Veranstaltungen wie Konzerte werden am Markt gegen die Angebote privater Veranstalter gesetzt, die die Gagen und den Aufwand am Markt refinanzieren müssen. Es ist nicht Aufgabe des Anstaltsfunks, als kostenloser Eventveranstalter aufzutreten. Es ist erst Recht nicht Aufgabe des Anstaltsfunks, dies mit werblichen Aktivitäten on air oder off air zu koppeln.

    • Die vorgenannten Events sind auch ein Beispiel der Eigenwerbung der Anstalten. Sie werden aus Gebühren finanziert und in einer Weise eingesetzt, um speziell für Reichweitenerhebungen die Wahrnehmung der Anstaltsangebote außerhalb des eigentlichen Hörerkreises zu erweitern. Die Gebühren werden mit dem Ziel eingesetzt, im Rahmen der telefonisch erhobenen Reichweitendaten einen Vorteil zu erlangen, um einen größeren Anteil an der Hörfunkwerbung zu erhalten. Dies ist ein Missbrauch von Gebührengeldern.

    • Die Kontrolle des Gebarens der Rundfunkanstalten in diesem Bereich durch die anstaltsinternen Gremien ist ungenügend. Zum Teil beschränken die Gremien ihre Kontrollarbeit auf Programminhalte und wenden sich den für den dualen Rundfunk in seiner Gesamtheit essentiellen Fragen erst gar nicht zu. Zum anderen verstehen sich die Gremien dort, wo sie sich den Fragen annehmen, offenkundig als Interessenvertretung der Anstalten und weniger als Kontrolleure. Es fehlt insgesamt an einer transparenten für die Fachöffentlichkeit und damit auch für die Gremien nachvollziehbaren Darstellung der Verwendung von Gebühren in dem skizzierten Bereich. Es fehlt an regulatorischen Vorgaben, die das Gebaren der Anstalten als Anbieter reiner off air-Unterhaltung einschränken, was außerhalb des Programms mit ihrer dienenden Funktion für die demokratische Meinungsbildung nichts zu tun hat.