Stellungnahme

Frequenzhub und Multiplexleistung

Messvorschrift (MV) zur Messung von Frequenzhub und Multiplexleistung von UKW-Ton-Rundfunksendern an der Luftschnittstelle - – BNetzA 511 MV07 –

27. Oktober 2009

  1. Zweck, Geltungsbereich und eigentliches Ziel
  2. Messungen an der Luftschnittstelle untauglich
  3. Einheitliches Messverfahren nicht gewährleistet
  4. Messtoleranzen nicht ausreichend
  5. Bewertung von Messergebnissen

Die Arbeitsgemeinschaft Privater Rundfunk nimmt zum Entwurf einer Messvorschrift zur Messung von Frequenzhub und Multiplexleistung von UKW-Sendern Stellung.

1. Zweck, Geltungsbereich und eigentliches Ziel

Ausweislich ihrer einführenden Formulierungen zielt die Vorschrift darauf ab, ein einheitliches Mess- und Auswertungsverfahren für die Einhaltung des Frequenzhubes und der Multiplexleistung bei UKW-Sendern festzulegen. Der eigentliche, nicht ausdrücklich aufgeführte Zweck der Vorschrift ist es, die Einhaltung von Nebenbestimmungen bei Frequenzzuteilungen zu kontrollieren und im Falle des Verstoßes unmittelbar in sowohl verwaltungsrechtliche, insbesondere aber ordnungswidrigkeitsrechtliche Sanktionsverfahren einzumünden. Hierfür ist der Entwurf nicht tauglich.

Es wird klargestellt, dass es der APR an dieser Stelle nicht darum geht, die geltenden Parameter abzuändern. Dass dringender Bedarf besteht, über diese Parameter, zumindest deren praktische Anwendung zu diskutieren, zeigt ein Blick ins europäische Ausland. Dort werden deutlich über den in Deutschland geltenden Grenzwerten liegende Werte geduldet. Einzelne Verwaltungen kennen keine Messvorschriften, sie messen die Werte nicht nach, es fehlt selbst am entsprechenden Messequipment. Im Rahmen einer europäisch abgestimmten Frequenzpolitik ist diese Diskrepanz als Missstand zu bezeichnen. Dies soll eingangs allerdings nur als Merkposten für eine an anderer Stelle zu führende Diskussion angemerkt sein. Diese Stellungnahme geht von der inländischen Rechtslage aus, die entsprechende Grenzwerte in den Nebenbestimmungen der Frequenzzuteilungen festschreibt, es geht um die exakte Einhaltung dieser Grenzwerte.

Davon betroffen sind nicht nur die Sendernetzbetreiber, sondern auch die Rundfunkveranstalter als deren Kunden. Bei dem komplexen Gesamtsystem der UKW-Übertragung ist die Einhaltung der Parameter nur im exakten Zusammenspiel zwischen Studio und Sendeanlage mit allen dazwischen liegenden Gliedern möglich. Die Nebenbestimmungen der Frequenzzuteilungen sind zivilrechtlich im Kundenverhältnis zwischen Sendernetzbetreiber und Programmveranstalter nachvollzogen, so dass das Ziel des einheitlichen Mess- und Auswertungsverfahrens nicht nur für das öffentliche Recht, sondern für alle übrigen Bereiche der einheitlichen Rechtsordnung von essentieller Bedeutung sind.

2. Messungen an der Luftschnittstelle untauglich

Die Messvorschrift bezieht sich einzig auf die Luftschnittstelle. Hier ein einheitliches Mess- und Auswertungsverfahren festzulegen, ist sicherlich sinnvoll. Allerdings ist die Luftschnittstelle derart fehlerbehaftet, dass sie für den weitergehenden Zweck, in rechtlich relevanter Weise Sanktionen bis hin zu Ordnungswidrigkeitsverfahren auszulösen, nicht in Frage kommt.

Die Luftschnittstelle ist unweigerlich durch eine Vielzahl von Unsicherheiten geprägt, die die Messergebnisse beeinflussen, ohne dass damit die vom gemessenen Sender eingehaltenen Parameter objektiv abgebildet würden. Eine Vielzahl von örtlich und zeitlich zufällig auftretenden Umgebungsbedingungen beeinflussen das Messergebnis. Zu nennen sind der Reflektionsgrad und die Störsituation. Kurzfristige, in der einstündigen Messphase auftretende Änderungen können sich erheblich auf die Messergebnisse auswirken. Vorbeifahrende Autos, Flugzeuge, kurzfristige Überreichweiten auf Grund von Witterungsbedingungen sind zu nennen. Wenn am Messfahrzeug ein anderes Auto vorbeifährt, in dem ein zulässigerweise betriebener UKW-Sender den iPod in das dortige Autoradio sendet, hat das ebenfalls Auswirkungen auf die Messungen. All das hat Folgen für Multiplexleistung, insbesondere aber für den Hub. Von sich bewegenden Objekten ausgelöste Reflektionen oder Einstrahlungen sind so kurzfristig, dass sie von der Messmannschaft, die nach den Messvorschriften arbeitet, regelmäßig nicht als Fremdeinflüsse erkannt und bewertet werden können.

Weder die zuständigen Fachmitarbeiter der BNetzA noch diejenigen des Sendeunternehmens noch diejenigen des Sendernetzbetreibers können – bei unveränderter Einstellung der gesamten Strecke zwischen Studio und Sender und bei identischem Sendematerial (identische Liste der Musiktitel) – diese Messergebnisse reproduzieren. Insofern sind die Ergebnisse, wenn derartige Fremdstörungen sie beeinflussen, als zufällig zu bezeichnen.

Aus rechtsstaatlichen Gesichtspunkten verbietet es sich, nicht reproduzierbare, durch zufällige Einflüsse geprägte Messergebnisse für Sanktionen bis hin zu einem Ordnungswidrigkeitsverfahren zu verwenden.

Die einzige Möglichkeit, verlässliche und reproduzierbare Messergebnisse, die als Tatsachenbasis für Rechtsfolgen geeignet sind, zu erhalten, ist die Messung vor der Luftschnittstelle am Sender. Welche Stelle unter welchen Bedingungen dafür genau in Frage kommt, soll im Rahmen dieser Stellungnahme nicht vertieft werden. Wesentlich ist die Erkenntnis, dass die Messung über die Luftschnittstelle allenfalls als Auslöser einer weiteren Messung dienen kann, die nun ohne störende Fremdeinflüsse vorzunehmen ist. Erst diese weitere Messung kann in einem rechtlichen Verfahren zugrunde gelegt werden, wenn die in einer separaten Messvorschrift dafür geltenden Parameter eingehalten werden. Im Rahmen dieser Stellungnahme soll auch zu einer notwendigen Messvorschrift jenseits der Luftschnittstelle nicht Stellung genommen werden, das ist nicht Anlass und Gegenstand der vorliegenden Kommentierung.

3. Einheitliches Messverfahren nicht gewährleistet

Entgegen der Zielsetzung des Entwurfs ist ein einheitliches Verfahren nicht gewährleistet. Im Gegensatz zu vielleicht der Annahme des Entwurfs wird im Rahmen dieser Stellungnahme die Einheitlichkeit aber nicht nur auf das Vorgehen der BNetzA und ihre interne Arbeitsweise bezogen, sondern die Einheitlichkeit muss auch für den Sendernetzbetreiber und den zivilrechtlich betroffenen Programmveranstalter gelten. Nur wenn alle in dem Prozess Beteiligten einheitliche Mess- und Auswertungsverfahren anwenden können, ist das vom Entwurf formulierte Ziel erreicht.

Dieses Ziel wird vorliegend jedoch dadurch vereitelt, dass die Messvorschrift offenbar bei der Behörde vorhandenes technisches Equipment zugrunde legt, das aber am Markt wohl nicht mehr verfügbar ist. Das Einmessen der Sender durch den Sendernetzbetreiber und die Kontrolle des Ausgangssignals durch die Programmveranstalter wird mit anderem technischen Equipment, das heute am Markt verfügbar ist und dem Stand der Technik entspricht, vorgenommen. Schon das führt zwangsläufig zu anderen Messtoleranzen, als sie dem Entwurf zugrunde gelegt sind.

Es sei zur Verdeutlichung auf die allseits bekannte Situation bei der Geschwindigkeitsmessung im Rahmen von Ordnungswidrigkeitsverfahren hingewiesen. Es gibt dort technisch anerkannte Messverfahren und geeichte Messgeräte. Es gibt in entsprechender Weise geeichte Tachometer, die jeder, der die Geschwindigkeit einzuhalten hat, nutzt. Die gleichartige und aufeinander abgestimmte Messmethode und die wechselseitig bekannten Toleranzen machen es erst möglich, im Rahmen eines Ordnungswidrigkeitsverfahren einem Täter einen Schuldvorwurf zu machen. Wenn die Polizei mit einem Equipment und einer Methode misst, die nicht der Anzeige des Tachos entspricht, wird das zu keiner rechtlichen Sanktion, zu keiner Verurteilung führen.

Genau aus diesem Grund sind die auf bei der Behörde vorhandenes Messequipment zugeschnittenen Messvorschriften rechtlich untauglich.

Messtoleranzen nicht ausreichend

Bei dem vom Entwurf gewählten Equipment, dem gewählten Messaufbau und den Toleranzen, die sich dadurch ergeben, ist die Messtoleranz, die am Ende in die Bewertung eingehen soll, völlig unzureichend. Die einzelnen Komponenten liegen nach den Erfahrungen der Verbandsmitglieder deutlich über 0,2 dB(r). Durch das Hintereinanderschalten der Elemente addieren sich im schlimmsten Fall die Toleranzfehler auf mehr als 0,6 dB(r). Ein Grenzwert von 0,2 dB(r) ist daher völlig unzureichend.

Auch an dieser Stelle ist zur Vermeidung von Missverständnissen darauf hinzuweisen, dass es nicht darum geht, die bestehenden objektiven Grenzwerte zu erhöhen. Es wird einzig darauf hingewiesen, dass die objektiven Grenzwerte in der vorgeschlagenen Methode nicht exakt messbar sind, sondern die Messtoleranzen beachtlich sind und sie in jedem Teil des Equipments gesondert auftreten können, so dass am Ende ein sehr großer Toleranzabzug notwendig ist, um im Rahmen rechtlicher Sanktionen einen Täter etwa im Rahmen des Ordnungswidrigkeitenverfahrens einer schuldhaften Überschreitung der Parameter überführen zu können.

Es ist der APR bekannt, dass zu diesen Messtoleranzen von anderer Seite ausführlich vorgetragen wird. Daher soll die Herleitung der Höhe der Toleranzwerte nicht vertieft werden, auf die Darlegungen Dritter wird verwiesen.

Bewertung von Messergebnissen

Die Messvorschrift will ein Auswertungsverfahren bereitstellen. Es kann sich dabei nur um die sozusagen technische Auswertung der Messimpulse und ihrer Darstellung handeln. Eine Bewertung in fachlicher Sicht leistet der vorgelegte Entwurf nicht.

Zum einen ist auf die eingangs beschriebenen Fremdfaktoren bei der Messung an der Luftschnittstelle zu verweisen. Was kurzzeitige Überschreitungen – gegebenenfalls auch mit höheren Werten etwa beim Frequenzhub – bedeuten, ergibt sich aus der Messung gerade nicht. Die Interpretation, ob dahinter schuldhaftes Verhalten eines Mitarbeiters des Sendernetzbetreibers, eines Mitarbeiters des Providers der Übertragungsstrecken oder eines Mitarbeiters beim Sendeunternehmen stehen, ist völlig ungewiss. Es ist bei dieser Art der Messung noch nicht einmal absehbar, ob technische Probleme zugrunde liegen, die zwar im Verantwortungsbereich eines Beteiligten lösbar sind, die aber nicht mit der Kategorie der Schuldhaftigkeit und damit einer Sanktion zu bewerten sind.

Vorsätzliche Überschreitungen der Parameter werden mit dem Ziel der Reichweitenerhöhung erfolgen, was eine sehr deutliche Überschreitung der Parameter voraussetzt und dies auch über einen langen Zeitraum hinweg und nicht nur während weniger Sekunden in einem zufällig festgelegten Messintervall von einer Stunde.

Sehr viel schwieriger und mit der im Entwurf vorgelegten Auswertungsvorschrift nicht bestimmbar sind fahrlässige Überschreitungen der Parameter. Unzulässig wäre es, aus der Tatsache einer Überschreitung sogleich die Fahrlässigkeit zu folgern. Fahrlässigkeit bedeutet, dass ein Verantwortlicher die erforderliche Sorgfalt nicht beachtet. An der Stelle ist die Messung eines hochkomplexen Systems, an dem mehrere Beteiligte zusammenwirken, doch deutlich komplizierter als eine simple Geschwindigkeitsmessung. Inwieweit aus der Häufigkeit, der Dauer und der Stärke der Überschreitung einzelner Parameter aufgrund welcher Erfahrungswerte das Außerachtlassen welcher Sorgfalt durch welchen der unterschiedlichen Verantwortlichen geschlossen werden kann, ergibt sich aus dem vorgeschlagenen Auswertungsverfahren auch nicht annähernd.

Dies belegt, dass das vorgeschlagene Verfahren dem gesteckten Ziel nicht gerecht wird.

Release 27.10.2009, 11:41