Stellungnahme

Bedarfsanmeldung nach der RRC06 im Band III
Zuerst ein medienpolitisches Konzept und dann eine Frequenzverteilung.

Nicht den zweiten Schritt vor dem ersten tun! Zuerst ein medienpolitisches Konzept und dann eine Frequenzverteilung.

11. September 2007

Lokales und regionales Radio muss auch nach der Umsetzung der Ergebnisse der Genfer Wellenkonferenz RRC06 eine Entwicklungschance haben. Die Diskussion über die Nutzung der von der Internationalen Fernmeldeunion (ITU) für Deutschland vorgesehenen digitalen Frequenzen im Band III folgt scheinbar technischen Zwängen und berücksichtigt nicht ausreichend dieses Anliegen. Für die APR ist es der völlig falsche Weg, wenn technische Kommissionen Bedarfskonzepte entwickeln, ohne dass zuerst ein medienpolitisch verantwortetes Gesamtkonzept für die Gattung Hörfunk entwickelt wird, um dann in technischen Kommissionen mögliche Bedarfsanmeldungen daraus zu entwickeln.

Die APR kritisiert das Frequenznutzungskonzept der Technischen Kommission der Landesmedienanstalten (TKLM) und der Produktions- und Technikkommission von ARD und ZDF (PTKO). Unter der objektiven Überschrift "Technik" wird massiv Medienpolitik betrieben. Anders lässt sich die Positionierung von nationalem Radio nicht erklären. Ob privates und öffentlich-rechtliches bundesweites Radio eingeführt und ausgebaut werden soll, hat nicht eine Technikkommission zu verantworten, sondern ist eine grundsätzliche medienpolitische Frage. Sie kann auch nur von denen beantwortet werden, die dafür die Verantwortung tragen: Die Landesparlamente einschließlich der zuständigen Gremien, wenn es um Detailkonzepte geht. Technik und entsprechende Technikommissionen haben eine dienende Funktion, sie müssen politisch gewünschte und beschlossene Konzepte umsetzen.

Deshalb appelliert die APR nochmals an die medienpolitischen Verantwortlichen in den einzelnen Ländern, ein Gesamtkonzept zu erarbeiten, das die Auswirkungen der einzelnen Entscheidungen auf bestehende und neue Strukturen abwägt und die komplexen Beziehungen ökonomisch, rechtlich und vor allem im Hinblick auf die Meinungsvielfalt zum Ausgleich bringt. Leider ist das bisher nicht geschehen.

Im Rahmen des medienpolitischen Gesamtkonzepts ist, wenn das Konsens ist, bundesweites Radio zu ermöglichen und zugleich aber Vorsorge dafür zu treffen, dass lokale und regionale Radios überleben.

Die nachfolgende Stellungnahme der APR zielt auf die Anhörung der Rundfunkreferenten der Länder zur Umsetzung der RRC06 im Band III. Andere Aspekte des medienpolitischen Gesamtkonzepts werden an dieser Stelle dem Anlass der Stellungnahme entsprechend nicht angesprochen. Auf die bereits erfolgten Positionsbeschreibungen der APR am 6. November 2006, 16. Februar 2007 und betreffend Navigatoren am 26. Februar 2007 wird verwiesen.

1. Radio ist eine vor Ort erfolgreiche Mediengattung

Das Radio ist als Mediengattung erfolgreich. Die Rezipienten widmen den Radioprogrammen viel Aufmerksam über lange Stunden im Alltag. Dabei sind gerade diejenigen Programme besonders nachgefragt, die eine lokale und regionale Verankerung haben. "Subregionalisierung" ist etwa eine Vokabel des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, um unterhalb der Landesebene Programmangebote anzugehen, ohne dass es mit Blick auf die KEF gleich "lokal" heißt. Hintergrund dieses Bemühens ist die Erkenntnis, dass beim privaten Radio die lokalen und regionalen Angebote programmlich ganz besonders erfolgreich sind. Die Hörer wollen im Radio Informationen aus ihrem eigenen Nachbereich erfahren. Hier unterscheidet sich die Mediennutzung der Gattung Hörfunk deutlich vom Fernsehen.

Lokales und regionales Radio kann in der laufenden Diskussion um die zukünftige Radio-Ordnung aus einer Position der Stärke argumentieren, wenn es auf die Präferenz der Nutzer ankommt und wenn die verfassungsrechtlich vorgegebene Ausrichtung an der Vielfalt beachtet wird. Denn Radio ist das einzige elektronische Medium, das lokale und regionale Inhalte anbietet und so einen wesentlichen Beitrag zur Meinungsvielfalt leistet.

Die APR hat bereits am 16. Februar 2007 in einer Stellungnahme "Digitalisierung des terrestrischen Radi os - Überlegungen zur Zukunft einer erfolgreichen Mediengattung " formuliert: "Bei der Umsetzung der Ergebnisse der Internationalen Wellenkonferenz RRC06 in ein deutsches Hörfunkkonzept sind die vorhandenen Gestaltungsmöglichkeiten zu nutzen, um auch zukünftig lokalen und regionalen Hörfunk sicher zu stellen entsprechend den gewachsenen Kommunikations- und Wirtschaftsräumen. Der APR ist bewusst, dass sich diese lokalen und regionalen Empfangsgebiete von den aufgrund technischer Zufälligkeiten gewachsenen analogen Sendegebieten im UKW-Radio unterscheiden werden. Eine Erfolg versprechende Digitalisierung der Hörfunklandschaft kommt aber an der Erkenntnis nicht vorbei, dass die besondere Qualität des Radios in erster Linie seiner lokalen und regionalen Verankerung geschuldet ist."

Die APR hat mit dieser Feststellung nur breite Zustimmung erfahren. Das Frequenznutzungskonzept von PTKO und TKLM geht indes über diese Grundbedingung der Gattung Hörfunk hinweg.

2. Digitales Radio mit neuen Inhalten und als Chance für bestehende Anbieter

Offenkundig besteht inzwischen ein Konsens dahingehend, dass das digitale Radio neue Inhalte bietet und auch neuen Geschäftsmodellen eine Chance eröffnen soll. Es geht nicht darum, das bestehende Radioangebot digital "abzubilden" oder zu ersetzen. Entgegen der teilweise geführten Diskussion ist aber nicht ein "New Radio" per se das bessere, vielfältigere oder wirtschaftlichere Radio. Das bestehende Angebot ist kein "Old Radio" oder gar eine absterbende Art und auch keine aussterbende Gattung. Bei allem verständlichen Vermarktungsinteresse der Betreiber der neu aufgebauten technischen Infrastruktur ist der Eindruck, dass Radio in der digitalen Verbreitung neu erfunden würde, falsch und für eine zielgerichtete Diskussion schädlich. Auch die Erfahrungen aus der gescheiterten Einführung von "DAB-alt" und angesichts der noch sehr wenig konkreten Vision von "DAB neu" muss ein pragmatischer, gangbarer Weg konzeptioniert werden.

Es greift zu kurz, wenn sich die Medienpolitik nur um die Etablierung neuer Angebote kümmert. Es ist auch ihre Aufgabe, die Auswirkungen auf die bestehenden Angebote und deren strukturelle Berücksichtigung zu beachten. Zum Planungshorizont einer vorausschauenden Medienpolitik gehört schließlich, den bestehenden Angeboten eine garantierte Möglichkeit der Teilhabe an der Digitalisierung für die mittelfristige Zukunft einzuräumen.

Die Veranstalter bestehender Angebote werden die Möglichkeit nutzen, mit neuen Angeboten in neuen Verbreitungsgebieten anzutreten. Auch einzelne Gesellschafter bestehender Anbieter werden neue Radioangebote im neuen digitalen Radio präsentieren. Dass bislang im Radiomarkt nicht aktive Marktbeteiligte den Zugang suchen werden, versteht sich von selbst.

Die APR bekräftigt ihre am 16. Februar 2007 formulierte Position: "Die APR spricht sich für die Möglichkeit eines Simulcasts analoger Programme im digitalen Radio aus. Kein Programmveranstalter darf zum Simulcast gezwungen werden, keinem Veranstalter darf der Simulcast verwehrt werden. Unzutreffend ist das gelegentlich angeführte Argument, der Simulcast sei überflüssig, denn schließlich seien die analogen Programme ja weiterhin über UKW empfangbar - wie oben ausgeführt unterscheiden sich die analogen und die digitalen Verbreitungsgebiete. Die bestehenden Programme erfreuen sich außerdem einer hohen Akzeptanz bei den Hörern, viele Anbieter verfügen über starke Marken. Wenn das digitale Radio ein Erfolg werden will, muss es diese Attraktivität nutzen. Die Durchsetzung des Videostandards VHS gegen technisch bessere Konkurrenten ist ein Beispiel, um die Marktkräfte zu studieren: Nicht eine technische Qualität setzt sich durch, sondern die Möglichkeit, beliebte und vielfältige Programme zu konsumieren. Die starken Marken der beliebten Radioprogramme sind ein wesentlicher Bestandteil der Durchsetzungsstrategie digitaler Radios."

3. Bundesweite Angebote sind wohl Konsens

Wenn man die Diskussion richtig verfolgt, zeichnet sich eine Mehrheit für die Zulassung neuer bundesweiter Angebote ab. Wenn man diese Entscheidung bewusst trifft, ist die Detailausgestaltung so vorzunehmen, dass ein Schaden von lokalen und regionalen Radioangeboten abgewendet wird. Die APR ruft in Erinnerung, dass durch die gemeinsame Vermarktung von Werbezeiten auch die örtlichen Programme in einem beachtlichen Umfang von nationaler Werbung leben.

Bundesweite Programme sind als solche zu behandeln, also nicht die Addition von 16 Landesprogrammen mit der Möglichkeit der Auseinanderschaltung, ebenso wie die landesweiten Programme nicht die Summe verschiedener Regionalprogramme sein dürfen. Bundesweites Radio ist auch thematisch eine Ergänzung des bestehenden Angebots im Sinne einer Erweiterung des inhaltlichen Angebots in Richtung auf Zielgruppen, die bislang nicht angesprochen werden können.

Auch an dieser Stelle verweist die APR auf die bereits am 16. Februar 2007 veröffentlichte Position: "Die APR erkennt, dass es marktmächtige Interessenten für bundesweites Radio gibt. Soweit die Medienpolitik bei der Ausgestaltung der Rundfunkordnung diesem Wunsch nachgibt, wird sie darauf zu achten haben, dass sich bundesweite Angebote allenfalls zusätzlich und nicht an Stelle von lokalen und regionalen Angeboten entwickeln. ... Bundesweit und landesweit zugelassene Radioprogramme dürfen nicht in regionalen digitalen Allotments verbreitet werden. Inhaltlich und in Bezug auf die Werbemärkte ist auf die konsequente Trennung der einzelnen Ebenen zu achten." Der Start anderer neuer Programmangebote zugleich mit den bundesweiten Programmen muss grundsätzlich ermöglicht werden.

4. Layer 2 und 3 differenziert planen - Regionale Allotments notwendig

Neben einer bundesweiten Bedeckung sieht das Konzept von PTKO und TKLM zwei weitere landesweite Layer vor. Ein regionaler Layer ist in jenem Papier nicht vorgesehen. Schlimmer noch, plant das Konzept alle diejenigen Kanäle aus dem regionalen ITU-Layer, die kurzfristig realisierbar sind, in die großflächige Programmverteilung. Deutlicher kann der medienpolitisch falsche Ansatz des Nutzungskonzepts nicht hervortreten.

Die Meinungsvielfalt und der Radio-Markt sind umgekehrt von unten nach oben zu entwickeln, wie die APR bereits in der Positionsbeschreibung vom 16. Februar 2007 formulierte: "Also ist die Digitalisierung als Chance zu verstehen, lokales und regionales Radio auch dort zu ermöglichen, wo dies bislang aus frequenztechnischen Gründen noch nicht möglich war."

Als Ergebnis der zwischenzeitlich erfolgten Diskussion um die Nutzungspotenziale der einzelnen ITU-Kanäle in Band III und als Folge der Erkenntnisse zur gestaffelten zeitlichen Verfügbarkeit der einzelnen Kanäle erscheint eine differenzierte Herangehensweise notwendig: Entsprechend dem föderal geprägten Hörfunkmarkt in Deutschland werden einzelne Bundesländer von Anfang an einen regionalen Layer benötigen, in anderen Bundesländern wird der Aufbau eines regionalen Layers im zweiten Schritt erfolgen können.

5. Hörfunkkonzept muss jetzt den zweiten Ausbauschritt beinhalten

Die APR lehnt eine Gewährleistung bundesweiten Radios auf der einen Seite und ein Offenhalten regionaler Versorgungsstrukturen auf der anderen Seite ab. Beides - bundesweite und regionale Planungssicherheit - gehört untrennbar zusammen. Das erforderliche medienpolitische Gesamtkonzept kann sich nicht mit dem ersten Schritt der RRC06-Umsetzung begnügen.

Die APR erkennt, dass eine zeitliche Staffelung des Aufbaus aller durch die RRC06 in Band III zur Verfügung gestellten Kanäle schon im Hinblick auf die zeitliche Verfügbarkeit bei der internationalen Koordination unabdingbar ist. Soweit in einzelnen Bundesländern der regionale Layer in Band III nicht im ersten Schritt aufgebaut wird, ist die regionale Bedeckung bereits jetzt im Rahmen der Bedarfsanmeldung dem Grunde nach anzumelden, um zu garantieren, dass im zweiten Schritt dann die Sendemöglichkeiten für digitales regionales Radio geschaffen werden.

Denjenigen Angeboten, denen man im ersten Schritt der Umsetzung der RRC06 im Band III keine Option bieten kann, müssen heute durch verbindliche medienpolitische Entscheidungen in der Zukunft Zustiegschancen eröffnet werden. Die APR lehnt entschieden eine Position ab, die sich im Zusammenhang mit der anstehenden Bedarfsanmeldung nur mit dem ersten Schritt der Entwicklung der Gattung Radio im Band III befasst. Auch wenn derzeit nicht konkret planbar ist, mit welchen Kanälen und welchen Allotments der medienpolitisch definierte Bedarf erfüllt wird, darf nicht gewartet werden, bis später technische Kommissionen statt der für die Medienpolitik berufenen Instanzen entscheiden. Die Technik hat eine dienende Funktion. Sie dient der Umsetzung medienpolitisch verantworteter Gesamtkonzepte zur Ausgestaltung des Rundfunks.

Notwendig ist also ein mittelfristig angelegtes Konzept, das bis zu diesem Planungshorizont allen bestehenden Angeboten eine Bestands- und Entwicklungsgarantie bietet - um sehr bewusst einen verfassungsrechtlichen Begriff aus einem anderen Bereich zu verwenden. Hier wie da geht es nämlich um den Erhalt der inhaltlichen Vielfalt, die durch das Hinzutreten neuer Angebote nicht in der Existenz gefährdet werden darf, weil sonst nicht ein Mehr an Meinungsvielfalt entsteht - was einzig das Ziel der Ausgestaltung der Rundfunkordnung (auch im Hörfunk) sein kann.