Stellungnahme

Zehnter RÄndStV

Zehnter Staatsvertrages zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge

13. Juli 2007

Die Arbeitsgemeinschaft Privater Rundfunk (APR) nimmt zum Download Entwurf des 10. Rundfunkänderungsstaatsvertrages (nachfolgend: RStV-E, Stand vom 15. Juni 2007) Stellung und legt ihren Schwerpunkt auf die Belange des Hörfunks. Die Stellungnahme nimmt unter Nr. 1 eine Bemerkung zur Lizenzierung bundesweiter Programme vorweg und folgt dann der Reihenfolge der Paragrafen des RStV-E, so dass aus der Reihenfolge der einzelnen Punkte nicht auf die Wichtigkeit des Anliegens für die APR geschlossen werden darf.

  1. Der Entwurf des RStV-E geht auf bundesweite Sachverhalte ein. Das betrifft die Zulassung von Veranstaltern, Bedarfsanmeldungen, Zuordnung und Zuweisung von Frequenzen sowie die Auswahl bei konkurrierenden Zuweisungsanträgen. Die auf Basis von Versuchsgesetzen der einzelnen Länder koordiniert durchgeführten Verfahren für DMB und DVB-H sind ein wichtiger Erfahrungshorizont der Vorschläge. Sie beziehen sich damit erstmals auch auf bundesweites Radio.

    Schon der Anwendungsbereich "bundesweit" kann problematisch werden. "Bundesweit" ist nämlich nicht "länderübergreifend", so dass Unklarheit besteht, ob dieses rechtliche Instrumentarium anwendbar wäre, wenn es zum Beispiel um Layer geht, in denen aus Gründen der Nicht-Verfügbarkeit von Frequenzen einzelne Bundesländer ausgeschlossen wären - diese Fälle sind aus den Szenarien für die Umsetzung der RRC06 bekannt. Wie zudem aus der gemeinsamen Bedarfsanmeldung beispielsweise der südwestdeutschen Länder bei DVB-T ersichtlich ist, gibt es Fälle länderübergreifender Rundfunkveranstaltungen in Ballungsräumen. Zwischen der nur landesweiten Tätigkeit und der gemeinschaftlichen Tätigkeit "bundesweit" (verstanden in dem Sinn, dass alle Bundesländer flächenmäßig betroffen sind) besteht eine Lücke im Instrumentarium des RStV-E.

    Es fehlt insbesondere eine Verzahnung der unterschiedlichen Bereiche, obwohl Entscheidungen auf der einen Ebene unmittelbar Auswirkungen auf die andere haben. So zeigen alle Modellberechnungen zur Umsetzung der RRC06 beim Radio in Band III, dass ein forcierter Ausbau bundesweiter Angebote dazu führen wird, dass für lokale und regionale Allotements einschließlich der Versorgung von Ballungsräumen weniger Kapazität zur Verfügung steht. Die intensive Nutzung des neu geschaffenen Instrumentariums für bundesweite Angebote birgt also die Gefahr, dass die Gestaltungsspielräume in den einzelnen Bundesländern im Bereich lokalen und regionalen Radios (oder anderer digital verbreiteter elektronischer Medien) eingeschränkt wird. Die negativen wirtschaftlichen Veränderungen (Stichwort: nationale Werbebudgets), die mit der Zulassung bundesweiter Radioangebote zulasten der lokalen/regionalen Sender verbunden sind, können an dieser Stelle nicht ausführlich besprochen werden. Der Gesetzgeber muss sich bewusst sein, dass die Zulassung bundesweiter Radioangebote die gewachsene Struktur entscheidend verändern wird und vor allem mit negativen Auswirkungen auf den lokalen Hörfunk.

    Die gleichen Wechselbeziehungen bestehen bei länderübergreifenden Bedarfen: Eine Bedarfsanmeldung auch unterhalb der Ebene einer bundesweiten Bedeckung hat Auswirkungen auf die Möglichkeiten der Planung für bundesweite Allotements auf der einen beziehungsweise für lokale und regionale Allotements auf der anderen Seite.

    Notwendig ist also für das Radio eine Planung "aus einem Guss" sowohl für bundesweite als auch für länderübergreifende und schließlich für lokale/regionale Bedeckungen. Derartiges wird in Modellrechnungen bei der Bundesnetzagentur diskutiert. Für aufeinander abgestimmte Bedarfsanmeldungen aller Ebenen gibt es aber kein rechtlichesInstrumentarium.

    Der einzige Berührungspunkt kann - bei gutem Willen in der Rechtsanwendung - in § 51a Abs. 4 S. 2 RStV-E gesehen werden, wo das Kriterium der Wirtschaftlichkeit für die Zuweisung von Übertragungskapazität für bundesweite Angebote normiert wird. Diese Aussage gilt allerdings nur dann und nur insoweit, als es nicht nur um die Wirtschaftlichkeit des zur Zuweisung anstehenden Programms geht, sondern auch die Auswirkungen auf die anderen Ebenen der konkurrierenden Angebote (länderübergreifend, landesweit und lokal/regional) geht. Außerdem müsste das Kriterium der Wirtschaftlichkeitsbetrachtung aus dem Regelungszusammenhang der Zuordnung beim Rechtsproblem der Planung von Bedarfsanmeldungen analog angewendet werden. Ob das Kriterium der Wirtschaftlichkeit in § 51a Abs. 4 S. 2 RStV-E so weitgehend interpretiert werden kann, ergibt sich aus dem vorgelegten Entwurf nicht.

  2. Die vorgesehene Änderung der Definition eines Programmbouquets führt zu einer Schieflage innerhalb des dualen Rundfunks. Ein Bouquet im öffentlich-rechtlichen Bereich kann auch aus Angeboten anderer Anstalten bestehen. Im privaten Bereich sind - anders als bisher - "eigene" Programme des Anbieters gefordert. Die vorgesehene Änderung sollte fallengelassen werden, da auch kooperierende private Programme ein Bouquet bilden können. Die Abgrenzung zur Plattform wäre, ob eine Kooperation "auf Augenhöhe" stattfindet, während beim Plattformbetreiber die Gefahr besteht, dass er auf Grund besonderer Macht (ökonomisch, technisch, organisatorisch) Vorgaben macht. Diese Abgrenzungsschwierigkeit sehend wird angeregt, auf den Begriff des Programmbouquets insgesamt zu verzichten.

  3. Die Definition der Plattform hat auch die Ebene der Vermarktung einzubeziehen. Gerade die Diskussion um DVB-H macht deutlich, dass es nicht genügt, ein bestimmtes Programm auf der Plattform technisch verfügbar zu machen, wenn zugleich Vermarkter verschiedene Programmpakete schnüren und dieses Angebot nirgendwo vermarktet wird - in der Konsequenz also nirgendwo den Kunden erreicht. Diese Gefahr besteht jedenfalls dann, wenn Verschlüsselungssysteme angewandt werden und ein Programm nur dann empfangbar ist, wenn der Vermarkter einen Schlüssel bereitstellt, wonach bestimmte, nur von ihm vermarktete Programme einer Plattform freigeschaltet werden (unabhängig von der Frage eines besonderen Programmentgelts für das einzelne Programm).

  4. Die vorgeschlagene Definition einer Plattform führt dazu, dass auch Internet-Angebote umfasst werden. Die Kritik an diesem Ansatz ist bekannt und in weitem Umfang nachvollziehbar. Andererseits sind Konstellation wie folgendes Beispiel denkbar: Gegenwärtig bietet die Firma Terratec ein Noxon-Internetradio an. Das Gerät greift auf die weltweit zur Verfügung stehenden Audio-Streams im Internet zu. Die Hardware kommuniziert dabei mit einer eigenen Plattform im Internet, kann also nur über diese auf das Angebot Dritter zugreifen. Die gesamte Bedienerführung (Auswahllisten, Favoriten) wird von der Plattform auf das Endgerät übertragen. Eine Sicherung der Meinungsvielfalt ist in dieser Konstellation notwendig, wobei in einem sich öffnenden Markt aus Sicht des Nutzers von Medienangeboten nicht auf die hohen Zugriffszahlen, wie sie offenbar dem § 52 Abs. 2 RStV-E gedanklich zu Grunde liegen, abgestellt werden kann. Es sollte sichergestellt sein, dass während des Aufbaus eines Marktes die Vielfalt der Angebote ungehindert empfangbar ist, da sonst die nicht empfangbaren Angebote beim Marktzutritt benachteiligt werden und es später kaum noch möglich sein wird, dies zu korrigieren.

  5. Die Regelung des § 19a RStV-E zugunsten der öffentlich-rechtlichen Anstalten greift dem 11. RÄndStV vor. Die Anstalten sollen nach dem Entwurf alle Übertragungswege nutzen können. Soweit hier der gesetzliche Auftrag angesprochen ist, wird eine Festlegung hoffentlich im 11. Rundfunkänderungsstaatsvertrag in konkreter Art und Weise erfolgen. § 19a RStV-E sollte also erst in jenem Zusammenhang auf die konkrete Funktion der Anstalten hin normiert werden.

  6. Notwendig ist, ARD und ZDF nicht nur zur Aufgabe der analogen terrestrischen Versorgung zu ermächtigen, sondern vielmehr auch unter bestimmten Bedingungen zur Aufgabe zu verpflichten. Die Nutzung des Bandes III für den Hörfunk wird nämlich nur dann möglich sein, wenn analoge TV-Nutzungen der Anstalten beendet werden. Es darf nicht die Situation entstehen, dass das Räumen analoger Positionen als Druckmittel genutzt wird, um sich an anderer Stelle ein durch nichts gerechtfertigtes Entgegenkommen zu erkaufen. Der Gedanke führt letztendlich dazu, dass die zuständigen Landesstellen im Rahmen ihrer Zuordnungsentscheidungen analoge Frequenzen dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk auf dieser Ebene des Landesrechts entziehen können, wozu das rechtliche Instrumentarium bislang nicht ausreichend ist.

  7. § 20a Abs. 2 S. 2 RStV-E befasst sich mit Sonderbestimmungen für Aktiengesellschaften im Hinblick auf Finanzinvestoren. Da § 20a Abs. 1 Nr. 5 RStV-E juristischen Personen aus der Europäischen Union und darüber hinaus die Möglichkeit der Zulassung einräumt, werden auch andere Rechtsformen als die deutsche Aktiengesellschaft in der Praxis relevant. Eine generell abstrakte Regelung böte sich an.

  8. § 20a Abs. 3 RStV-E beinhaltet eine Konkretisierung des Gebotes der Staatsferne des Rundfunks. § 52 Abs. 3 RStV-E verweist hierauf für Plattformbetreiber allerdings nicht. Damit sind nicht-staatsferne Plattformbetreiber möglich. Soweit ein Plattformbetreiber nur die technische Infrastruktur zur Verfügung stellt, bestehen hiergegen kaum Bedenken; die Beteiligung von Gebietskörperschaften zum Beispiel an Kabelnetzbetreibern ohne Einfluss auf das Programm ist damit möglich. Sobald aber ein Plattformbetreiber auf die Zusammenstellung des Programmangebots Einfluss nimmt, ist das Gebot der Staatsferne des Rundfunks zu beachten. Der Staat darf auch nicht teilweise auf die Kommunikation in der Gesellschaft einwirken, etwa indem er bestimmte Programme bevorzugt transportiert, andere ausschließt. Entweder wird § 20a Abs. 3 RStV-E auf diese Form des Plattformbetriebs erstreckt oder die Belegungsregeln nach § 52b RStV-E gelten nur eingeschränkt für den staatlichkontrollierten Plattformbetreiber in der Weise, dass ein eigener Spielraum der Programmbelegung nicht besteht.

  9. Die Regelung der Zuständigkeiten und Aufgaben der Medienaufsicht für bundesweite Angebote wirft mannigfaltige Folgefragen auf, für die keine Lösung vorhanden ist. Auch bei einer bundesweiten Lizenzierung handelt es sich um eine Tätigkeit der jeweilig zuständigen Landes-Medienanstalt, wobei nach dem Windhund-Prinzip jene Landesanstalt zuständig ist, die zuerst mit der Sache befasst ist. Das steuert die Anwendbarkeit des Verwaltungsverfahrensrechts und prozeduraler Bestimmungen des jeweiligen Landesmediengesetzes, wobei schon die im RStV-E angedachte Überlagerung mit bundeseinheitlichen Bestimmungen in der Praxis Fragen aufwerfen wird.

    Das wird dazu führen, dass die frühe Fristsetzung einer Landesmedienanstalt dazu führen kann, dass sie Verfahren bewusst an sich bindet. Oder einzelne Veranstalter können durch zeitlich gestaffelte Abgabe von Anträgen bei verschiedenen Anstalten Sonderkompetenzen begründen. Das erscheint unbefriedigend.

    Die zu erlassenden Verwaltungsakte auf einem flexiblen Multiplex werden in den Nebenbestimmungen in Bezug zueinander stehen, was im Falle des Erlasses durch verschiedene Behörden zu Folgeproblemen führen wird.

    Politisch ist eine Medienanstalt der Länder nicht konsensfähig, so dass das Konzept der vier verschiedenen Organe für die unterschiedlichen Landesmedienanstalten einzig als Lösung bleibt. Dennoch sollte erwogen werden, dass beispielsweise in bundesweiten Verfahren nach § 51a Abs. 2 RStV-E vorgesehen ist, dass eine federführende Anstalt benannt wird, so dass alle Anträge nur noch einfach an diese zu schicken sind, die Verwaltungsakte von ihr erlassen und vollzogen werden. Dies könnte (etwa im Wege einer Satzung) an die vorsitzführende Landesmedienanstalt innerhalb der ALM gekoppelt sein oder an sonstige Zuständigkeiten (Beispiel: Besondere Beauftragte wie etwa der Hörfunkbeauftragte).

  10. Die zeitliche Begrenzung für die Infrastrukturförderung auf den 31. Dezember 2010 ist zu kurz. Alle Digitalisierungsstrategien gehen davon aus, dass der notwendige Zeitraum länger sein wird. Insbesondere der (lokale und regionale) Hörfunk wird noch deutlich länger analog auf UKW senden, einzelne Angebote erst später auf einen digitalen Übertragungsweg wechseln. Notwendig ist also, dass Übergangsszenarien, insbesondere ein teurer Simulcast deutlich über das Jahr 2010 hinaus gefördert werden können. Anknüpfungspunkt ist die Medienvielfalt insbesondere im lokalen und regionalen Bereich. Gegenstand der Förderung kann auch die Empfängersituation sein, was man zwar unter "technische Infrastruktur" fassen könnte, der Klarheit aber im RStV zum Ausdruck gebracht werden sollte.

  11. §§ 51, 52 RStV-E befassen sich mit der Zuordnung und Zuweisung von Übertragungskapazitäten. § 51 Abs. 1 RStV-E regelt indes die Bedarfsanmeldung, also einen anderen (zeitlich davor liegenden) Aspekt. Diese Bedarfsanmeldung hat erhebliche Bedeutung. Ihr liegt sinnvollerweise ein in sich geschlossenes Nutzungskonzept zu Grunde, das die Interessen und damit die Bedarfe bundesweiter Angebote auf der einen bis hin zu lokalen und regionalen Angeboten auf der anderen Seite zum Ausdruck bringt. Auf die Ausführungen oben unter Nr. 1 wird verwiesen. Damit ist eine Bedarfsanmeldung ein wesentlicher Teil der Ausgestaltung einer Rundfunkordnung. § 51 Abs. 1 RStV-E überlässt dies staatlichen Exekutiven ohne Kriterien vorzugeben. Dies ist nach der NRW-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes zur bisherigen "Frequenzoberverwaltung" unzulässig. Es bedarf also eines anderen Mechanismus, der insbesondere auf Gesichtspunkte der Vielfaltssicherung abstellt. Im Rahmen der Grundkonzeption der Neuordnung der Medienaufsicht wäre eine Beteiligung von ZAK und - im Hinblick auf die vielfaltssichernden Aspekte, die nicht reine Rechtsanwendung sind - der GVK sinnvoll.

  12. Es erscheint inkonsequent, die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten sowohl auf der Ebene der Zuordnung als auch auf der Ebene der Zuweisung bei der Kapazität zu berücksichtigen. Die Anstalten hätten also nach der im Entwurf vorliegenden Konzeption zweifachen Zugriff auf vorhandene Übertragungskapazitäten. Angesichts des Umstandes, dass Multiplexe gemischt genutzt werden, also Öffentlich-Rechtliche und Private in einemMultiplex gebündelt werden, stellt sich die Frage, ob die Ebene der Zuordnung bei digitalen Multiplexen für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk fallengelassen werden kann, dieser also ausschließlich auf der Ebene der Zuweisung zum Zuge kommt.

  13. In § 51a Abs. 4 RStV-E ist am Ende unklar, auf welche Art elektronischer Programmführer abgestellt wird. Gemeint ist vermutlich die Basisnavigation. Es sollte aufgenommen werden, dass die Interessenvertretungen der Programmveranstalter bei der Ausgestaltung der Basisnavigatoren, wie sie am Ende (sinnvollerweise über gemeinsame Satzung der Landesmedienanstalten) verbindlich gemacht werden, ein Mitspracherecht haben. Im Bereich des Hörfunks ist auf sachorientierte, einvernehmliche und die Interessen des Mediennutzers, der einen möglichst einfachen Zugang zum Radio behalten soll, abstellende Gespräche der Verbände des privaten Hörfunks mit der ARD hinzuweisen.

  14. § 51b Abs. 3 RStV-E mit dem Hinweis auf landesgesetzliche Regelungen zur analogen Kanalbelegung ist im Grunde kein Unterfall der Weiterverbreitung, sondern eine Übergangsregelung zur Plattformregulierung (§ 52b RStV-E). Dies sollte systematisch klarer zum Ausdruck gebracht werden. § 51b RStV-E betrifft systematisch nur die Fälle der Verbreitung eines Rundfunkprogramms ohne Zuweisungsentscheidung einer Landesmedienanstalt; geregelt ist, in welchen Konstellationen eine davor liegende Zulassung benötigt wird. § 51b RStV-E mit der Überschrift "Weiterverbreitung" ist so gesehen ein Relikt aus früheren Zeiten, in denen zwischen Belegungsfragen und Zulassungsfragen nicht klar unterschieden wurde.

  15. § 52a Abs. 3 RStV-E will zu Recht regionalen und lokalen Angeboten eine angemessene und chancengleiche Kondition für die Programmverbreitung einräumen. Die Regelung greift allerdings zu kurz, wie die derzeitige Erfahrung im Kabel zeigt. Es besteht nämlich keine medienrechtliche Vorgabe dafür, technische Strukturen seitens des Plattformbetreibers vorzusehen, die überhaupt lokale und regionale Angebote ermöglichen. Gerade im Hörfunk werden die Programmveranstalter vor die Situation gestellt, dass bisher ortsnah angelegte Netzstrukturen aufgelöst werden, so dass die Einspeisung von Programmen nur großflächig vorgenommen wird. Auch die bundesweite Zuführung von TV-Angeboten über Satelliten führt für regionale TV-Angebote zum gleichartigen Problem. Anzusetzen ist also nicht ausschließlich bei den Entgelten und Tarifen für die Programmverbreitung, sondern davor mit einer medienrechtlichen Verpflichtung, der Vielfalt wegen die Infrastruktur so aufzubauen, dass auch lokale und regionale Angebote in den intendierten Verbreitungsgebieten transportiert werden können.

  16. Die Vorschrift des § 52b RStV-E zur Belegung von Plattformen ist unzureichend, denn sie befasst sich ausschließlich mit Fernsehen und ignoriert den Hörfunk. In einem ersten Schritt muss die Belegungsregel vorsehen, dass alle Mediengattungen diskriminierungsfrei behandelt werden. Es muss also ausgeschlossen werden, dass zum Beispiel das Radio aus dem Blickfeld der Belegung gerät. Schließlich sind die ortsüblich benutzten Programme zu transportieren. Der Begriff macht bewusst eine Anleihe beim früheren "ortsüblich empfangbar" auf der einen Seite, stellt aber mit "genutzt" auf das Nutzerverhalten ab - und zwar am jeweiligen Ort, also in der Region. Die Belegung hat demzufolge nicht nur bundesweit massenattraktives Programm zu berücksichtigen, sondern muss im jeweiligen Verbreitungsgebiet auch die hier auf anderen Vertriebswegen (also terrestrisch) intensiv genutzten Programm auf dem alternativen Vertriebsweg transportieren.

    Der Anknüpfungspunkt einer Belegungsregelung kann bei 30 Audiostreams liegen - die Formulierung vermeidet bewusst den Begriff "Programm", um zu kennzeichnen, dass auch die eng formatierten Audioangebote, die in Plattformen wie etwa dem Kabel transportiert werden, zu berücksichtigen sind. Der Begriff meint an dieser Stelle nicht nur lineare Angebote, sondern auch jene Formen, die etwa im urheberrechtlichen Bereich als "Premium-Radio" bezeichnet werden - also speziell für den Nutzer generierte Streams. Radioprogramme, die eng formatierten Audiostreams und das Premium-Radio sind für den Nutzer austauschbar, so dass eine Belegung der Übertragungskapazität mit der einen Art von Angebot die Möglichkeit der Meinungsvielfalt mit dem anderen Angebot einschränkt.