Stellungnahme

Digitalisierung des terrestrischen Radios

Überlegungen zur Zukunft einer erfolgreichen Mediengattun

16. Februar 2007

Seit Bekannt werden der Ergebnisse der Genfer Wellenkonferenz RRC06 im Sommer des Jahres 2006 hat sich eine intensive Diskussion um die Digitalisierung des terrestrischen Hörfunks entwickelt. Die digitale Terrestrik ist ein Element der Digitalisierung des Rundfunks. Für den Hörfunk ist der terrestrische Übertragungsweg indes der überaus wichtige Verbreitungsweg. Es sind in der Folge eine Reihe von Papieren veröffentlicht worden, so am 6. November 2006von der APR die Stellungnahme "RRC06-Ergebnisse mit Sorgfalt umsetzen". Von den veröffentlichten Papieren sind hervorzuheben:

  • Überlegungen zu einem "Konzept für die zukünftige Gestaltung des terrestrischen Hörfunks in Deutschland", vorgelegt vom Hörfunkbeauftragten der DLM, Fassung gemäß Beschluss der DLM vom 14. November 2006.

  • Digitalisierungsbericht 2006 der Landesmedienanstalten, Vorgelegt vom Vorsitzenden der Gemeinsamen Stelle Digitaler Zugang der DLM.

  • Leitlinien zu einem Frequenznutzungskonzept für den digitalen Rundfunk und Telemediendienste in der Bundesrepublik Deutschland nach der RRC 06 in den Frequenzbändern III, IV und V, vorgelegt von der Technischen Kommission der Landesmedienanstalten (TKLM) und der Produktions- und Technik Kommission von ARD, ZDF und Deutschlandradio, Version 2.2 vom 11. Oktober 2006..

  • Eckpunkte für ein bundesweites DVB-H-Versuchsprojekt, beschlossen von der DLM am 24. Januar 2007.

Aus Sicht des Hörfunks ist insbesondere die Ausarbeitung des DLM-Hörfunkbeauftragten Dr. Gerd Bauer zu betonen, da darin im Sinne eines Diskussionsangebotes Thesen zur Zukunft der Gattung Hörfunk enthalten sind. Alle übrigen Papiere befassen sich mit einem mit nicht immer begrifflich klar gefassten "Rundfunk", regelmäßig wird die Diskussion aus dem Blickwinkel des Fernsehens geführt, für das aber die terrestrische Verbreitung nur ein Vertriebsweg von mehreren ist.

Hervorzuheben ist das von Dr. Bauer vorgelegte Papier auch deshalb, weil es bewusst "Überlegungen" präsentiert und nicht einen angeblichen "Masterplan", den bei der Komplexität des Themas gegenwärtig niemand abliefern könnte.

Die erschienenen Papiere, auch die oben aufgeführten, sind zum Teil in sich selbst nicht frei von Widerspruch. Erst recht bestehen Widersprüche zwischen den einzelnen Unterlagen - etwa wenn das DLM-Hörfunkpapier einen eigenen digitalen terrestrischen Vertriebsweg für Hörfunk im Band III annimmt, während der DLM-Digitalisierungsbericht einem solchen eigenständigen Weg die Zukunftsfähigkeit abspricht und den Hörfunk auf die für das Fernsehen zu entwickelnden Vertriebswege verweist.

Aus Sicht der APR erscheint es daher wichtiger, zu den Grundstrukturen der begonnenen Diskussion Stellung zu nehmen, wie sie sich - zum Teil mit den beschriebenen fundamentalen Gegensätzen - in den veröffentlichten Papieren ausdrückt. Erst im zweiten Schritt wäre eine Diskussion von Details angezeigt.

Die nachfolgenden Punkte gehen auf die aktuell geführte Diskussion ein. Zu den weiteren rundfunkrechtlichen und rechtspolitischen Ausführungen zur Medienordnung verweist die APR auf ihre bereits oben erwähnte Stellungnahme vom 6. November 2006.

  1. Die Digitalisierung des Hörfunks ist in vollem Gange. Die APR nimmt weiterhin die Herausforderung an, die Digitalisierung mit zu gestalten. Es wäre ein Irrglaube, die Digitalisierung aufhalten oder auch nur verzögern zu können, ebenso die derzeitigen Strukturen des Hörfunks in der digitalen Welt "abbilden" zu wollen. Es werden sich gravierende Änderungen einstellen.

  2. Bei der Umsetzung der Ergebnisse der Internationalen Wellenkonferenz RRC06 in ein deutsches Hörfunkkonzept sind die vorhandenen Gestaltungsmöglichkeiten zu nutzen, um auch zukünftig lokalen und regionalen Hörfunk sicher zu stellen entsprechend den gewachsenen Kommunikations- und Wirtschaftsräumen. Der APR ist bewusst, dass sich diese lokalen und regionalen Empfangsgebiete von den aufgrund technischer Zufälligkeiten gewachsenen analogen Sendegebieten im UKW-Radio unterscheiden werden. Eine erfolgversprechende Digitalisierung der Hörfunklandschaft kommt aber an der Erkenntnis nicht vorbei, dass die besondere Qualität des Radios in erster Linie seiner lokalen und regionalen Verankerung geschuldet ist.

  3. Die APR erkennt, dass es marktmächtige Interessenten für bundesweites Radio gibt. Soweit die Medienpolitik bei der Ausgestaltung der Rundfunkordnung diesem Wunsch nachgibt, wird sie darauf zu achten haben, dass sich bundesweite Angebote allenfalls zusätzlich und nicht an Stelle von lokalen und regionalen Angeboten entwickeln. Die Programmvielfalt des Hörfunks besteht gerade darin, lokale und regionale Inhalte und Serviceinformationen zu transportieren. Also ist die Digitalisierung als Chance zu verstehen, lokales und regionales Radio auch dort zu ermöglichen, wo dies bislang aus frequenztechnischen Gründen noch nicht möglich war.

  4. Bundesweit und landesweit zugelassene Radioprogramme dürfen nicht in regionalen digitalen Allotments verbreitet werden. Inhaltlich und in Bezug auf die Werbemärkte ist auf die konsequente Trennung der einzelnen Ebenen zu achten.

  5. Die APR ruft alle Beteiligten dazu auf, die Diskussion zum "Overspill" differenziert zu führen. Mit dem Begriff ist die sich aus der derzeitigen analogen UKW-Versorgung ergebende Überreichweite jenseits des medienrechtlich zugelassenen Gebietes gemeint. Die Forderung nach "Overspill" ist demzufolge nichts anderes, als ein Teilausschnitt der alten Forderung nach der UKW-Abbildung im digitalen Radio. Allerdings ist die alte Forderung nach der UKW-Abbildung beim digitalen Radio nicht erfolgversprechend. Nichts anderes kann vom Grundsatz her für die Forderung nach der digitalen Abbildung des analogen Overspills gelten.

    • Zu differenzieren ist zwischen der auch bei der digitalen Vertreibung auftretenden Versorgung jenseits des medienrechtlich intendierten Verbreitungsgebietes - auch digital darf dies nicht eingeschränkt oder verhindert werden.

    • Auf der anderen Seite besteht bei den betroffenen analog sendenden Anbietern der Wunsch nach einer Vergrößerung des digitalen Sendegebiets über das medienrechtlich zugelassene Verbreitungsgebiet hinaus. Dies ist kein technischer Overspill, sondern Folge einer medienpolitisch zu treffenden Entscheidung. Wenn man insoweit die "Abbildung" des analogen Overspills möchte, bedürfte es auch für diesen Fall keines Zugangs landesweiter Veranstalter zu regionalen Allotments in benachbarten Bundesländern. Ohne Verbrauch von Frequenzressourcen ist die Ausdehnung der Allotments über Landesgrenzen hinaus möglich, wenn eine medienpolitische Grundentscheidung hierzu getroffen wird und benachbarte Länder die Versorgung mit Programmen aus dem jeweiligen anderen Bundesland als Bedarf bei der Bundesnetzagentur anmelden.

  6. Die APR spricht sich für die Möglichkeit eines Simulcasts analoger Programme im digitalen Radio aus. Kein Programmveranstalter darf zum Simulcast gezwungen werden, keinem Veranstalter darf der Simulcast verwehrt werden. Unzutreffend ist das gelegentlich angeführte Argument, der Simulcast sei überflüssig, denn schließlich seien die analogen Programme ja weiterhin über UKW empfangbar - wie oben ausgeführt unterscheiden sich die analogen und die digitalen Verbreitungsgebiete. Die bestehenden Programme erfreuen sich außerdem einer hohen Akzeptanz bei den Hörern, viele Anbieter verfügen über starke Marken. Wenn das digitale Radio ein Erfolg werden will, muss es diese Attraktivität nutzen. Die Durchsetzung des Videostandards VHS gegen technisch bessere Konkurrenten ist ein Beispiel, um die Marktkräfte zu studieren: Nicht eine technische Qualität setzt sich durch, sondern die Möglichkeit, beliebte und vielfältige Programme zu konsumieren. Die starken Marken der beliebten Radioprogramme sind ein wesentlicher Bestandteil der Durchsetzungsstrategie digitaler Radios.

  7. Den bestehenden Programmveranstaltern ist die Möglichkeit zu eröffnen, auf Basis der bestehenden Marken zusätzliche Angebote im digitalen Radio zu offerieren. Diese Diversifikation stabilisiert die wirtschaftliche Basis der Anbieter, bringt den Hörern mehr Auswahlmöglichkeiten und ist so für die Durchsetzung des digitalen Radios wesentlich, weil - mit der Anziehungskraft der bekannten Marken - neue, nur digital empfangbare Angebote verfügbar sind.

  8. Die durch die RRC06 Deutschland zur Verfügung gestellten Frequenzen sind dem Rundfunkdienst gewidmet und stehen dem Rundfunk daher vorrangig zur Verfügung. Die Effizienz der Frequenznutzung ist an der Programmvielfalt zu messen, nicht an einem möglichst hohen finanziellen Ertrag des Bundes; die Versteigerung der betroffenen Frequenzen wird daher von der APR abgelehnt.

  9. Die Idee, öffentlich-rechtlichen Anstalten die Hälfte der Kapazität des digitalen Radios zu überantworten, wird von der APR abgelehnt. Den Anstalten ist so viel Kapazität zuzuweisen, dass sie diejenige Anzahl von Programmen verbreiten können, wie es ihrer Funktion und ihrem Programmauftrag auf der Basis der Festlegungen des Rundfunkstaatsvertrages entspricht. Eine Verbreitung aller existierenden öffentlich-rechtlichen Radioprogramme über ihre eigentlichen Sendegebiete hinaus quer durch die Republik ist als Frequenzverstopfung abzulehnen. Zugunsten des privaten Rundfunks ist zu berücksichtigen, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk im UKW-Bereich bislang deutlich bevorzugt wurde.

  10. Soweit öffentlich-rechtliche Programme in der Zukunft mit einem besseren Codierungsstandard gesendet und weniger Frequenzressourcen benötigen werden, ist die dann frei werdende Kapazität nicht automatisch vom öffentlich-rechtlichen Rundfunk weiter zu nutzen. Dies schließt zugleich die Forderung der öffentlich-rechtlichen Anstalten nach einem eigenen Multiplex aus. Soweit und solange Qualitätsunterschiede bei der Versorgung durch einzelne digitale Kanäle bestehen, ist der Anspruch der Rundfunkanstalten auf eine Nutzung der jeweils günstigsten technischen Übertragungsmöglichkeit und ein Verweis der privaten Veranstalter in den jeweils schlechten Kanal zurückzuweisen; Frequenzressourcen sind gleichberechtigt zu verteilen.

  11. Die Navigation durch die Angebotsvielfalt hat in nicht diskriminierender Weise zu erfolgen. Die derzeit ernsthaft diskutierten Kriterien für Navigatoren beziehen sich auf das Fernsehen und sind für den Hörfink nicht unbesehen übertragbar. Wenn die ARD der Auffassung ist, dass alphabetisch "ARD" vorn steht und dann alle 64 ARD-Programme "von B5 aktuell bis WDR Funkhaus Europa" aufgeführt werden, die Privaten unter "ferner liefen" am unteren Ende der Angebotsliste erscheinen sollen, wird das einer solchen Forderung nicht gerecht. Mit der gleichen Logik ließe sich anführen, dass dann vor "ARD" im Alphabet "APR" käme und zunächst alle ihre rund 200 Mitgliedsunternehmen aufgeführt werden müssten.

  12. Es ist inzwischen allseits akzeptiert, dass die analogen UKW-Programme auf absehbare Zeit die Basis für die Investition in die digitale Radiowelt darstellen. Die vorhandenen rundfunkrechtlichen Zulassungen und Zuweisungen sind also ohne neue Ausschreibung für den Zeitraum der Einführung des digitalen Radios zu verlängern. Zugleich ist die UKW-Versorgung für diesen sich offensichtlich länger hinziehenden Zeitraum zu optimieren. Die vorhandene Überversorgung der öffentlich-rechtlichen Anstalten ist abzubauen und den privaten Veranstaltern, die bislang auf leistungsschwachen Frequenzen senden, eine bessere Frequenzausstattung zu ermöglichen, Versorgungslücken der privaten Anbieter sind zu schließen.

  13. Die Investitionsbereitschaft der Programmveranstalter und die Beteiligung am digitalen Radio setzt Planungssicherheit voraus, die derzeit nicht hinreichend vorhanden ist. Dies betrifft ein ganzes Bündel von Randbedingungen technischer, ökonomischer und rechtlicher Art. Dabei ist zu beachten, dass der Rundfunk eine besondere Funktion im Rahmen der dienenden Rundfunkfreiheit erfüllt und es nicht etwa um Geschäftsmodelle geht, auf den vorhandenen Rundfunkfrequenzen Videospiele oder den Vertrieb von Musik zu organisieren. Neuen Finanzierungsformen des Rundfunks für seine Angebote bedürfen zu ihrer Entwicklung der Rechtssicherheit; die gegenwärtige Position der DLM etwa zu Telefonmehrwertdiensten ist nicht dazu angetan, diese Rechtssicherheit zu signalisieren.

  14. Es muss sichergestellt sein, dass die durch den öffentlich-rechtlichen Rundfunk einsetzbaren Gebührenmittel dem digitalen Radio insgesamt zu Gute kommen. Diese ohne wirtschaftliches Risiko einem Teil des dualen Rundfunks zur Verfügung gestellten Mittel dürfen nicht dazu eingesetzt werden, neuerlich wie bereits beim analogen Radio einen unüberwindbaren Wettbewerbsvorteil zu etablieren gegenüber den privaten Anbietern, die mit eigenem Kapital und medienrechtlich eingeschränkten Refinanzierungsmöglichkeiten auf eigenes betriebswirtschaftliches Risiko agieren müssen.