Stellungnahme

HPRG-Novelle

Stellungnahme gegenüber der Staatskanzlei Hessen

7. Juli 2006

Die Arbeitsgemeinschaft Privater Rundfunk (APR) vertritt im Schwerpunkt die Interessen lokaler und regionaler Radio- und TV-Veranstalter. In Hessen ist die Main FM - Frankfurt Business Radio GmbH & Co. Betriebs KG Mitglied der APR. Vor diesem Hintergrund erlauben wir uns, zu einem unser Mitgliedsunternehmen unmittelbar betreffenden Punkt Stellung zu nehmen, der darüber hinaus weit über den Anlass Bedeutung im Hinblick auf die Regulierungsdichte für private Rundfunkanbieter hat.

  1. Art. 1 Nr. 11 der Novelle will § 12 Abs. 1 S. 3 Nr. 2 HPRG dahingehend formulieren, dass zusätzliche freie UKW-Frequenzen an Veranstalter eines Hörfunk-Spartenprogramms mit dem Schwerpunkt Wirtschaftsberichterstattung zugewiesen werden können, wobei die Berichterstattung dem Programm werktäglich in der Zeit von 7:00 bis 19:00 Uhr das wesentliche Gepräge geben muss; hierbei hat Werbung außer Betracht zu bleiben.

    Aus der Begründung (S. 27 f) des Referentenentwurfs wird deutlich, dass die Regelung unmittelbar das Programm eines konkreten Anbieters beeinflussen soll. Der Wortanteil, die Gewichtung einzelner Themen innerhalb des Wortanteils und die Verteilung der Wortanteile über den Tag hinweg sollen gesetzlich gesteuert werden.

  2. Die Begründung führt (S. 28) aus, die mit dem Programm Wirtschaftsradio zwischenzeitlich gewonnenen praktischen Erfahrungen seien "nur begrenzt ermutigend". Es bleibt im Dunkeln, ob das als Vorwurf an die LPR Hessen als für die Umsetzung des bisher offen formulierten Gesetzes bei der Ausgestaltung gedacht ist, oder ob ein Vorwurf an den in diesem Gebiet tätigen Programmveranstalter gemeint ist. Beides wäre unzulässig. Der Entwurf stammt von der Exekutive. Wäre sie bislang der Auffassung gewesen, die Umsetzung des HPRG sei rechtswidrig erfolgt, hätte die Exekutive rechtsaufsichtlich tätig werden können. Dies hat sie nicht getan. Im übrigen ist die konkrete Zulassung und Aufsicht über Rundfunkveranstalter verfassungsrechtlich entsprechend der durchgängigen Judikatur des BVerfG und der einhelligen, zustimmenden Auffassung in der Rechtsliteratur der Exekutive entzogen, staatsfern organisiert und unter die Kontrolle der gesellschaftlichen Gruppen gestellt. Die Gesetzesbegründung basiert insofern in mehrerer Hinsicht auf sachfremden Erwägungen.

  3. "Begrenzt ermutigend" sind indes die ökonomischen Grundlagen wortorientierter Spartenprogramme, zumal wenn sie lokal beziehungsweise regional veranstaltet werden sollen. Alle bisherigen Erfahrungen mit derartigen wortorientierten Informationssendungen des Hörfunks scheiterten. Nach regelmäßig nur einer kurzen Zeit der Aufrechterhaltung des Sendebetriebes wurden hohe Verluste eingefahren, so dass auch in wirtschaftsstarken Regionen erfahrene Gesellschafter zur Vermeidung weiterer Verluste die Vorhaben einstellten. Ein zwischen 07:00 bis 19:00 Uhr veranstaltetes wortorientiertes Programm (sogar jenseits der üblichen Nutzungszeit des Radios) ist offenkundig nicht refinanzierbar. Bei der Ausgestaltung der Rundfunkordnung ist der Gesetzgeber aber verpflichtet, Auflagen zu vermeiden, die die Finanzierung privaten Rundfunks unmöglich machen (BVerfGE 83, 238 [317]).

  4. Die beabsichtigte Novelle will bei der konkreten Programmgestaltung Vorgaben machen. Es geht um eine "dezidierte inhaltliche Ausrichtung des Programms" - die Hervorhebung findet sich in der Begründung. Programminhalte sind aber Sache der Rundfunkveranstalter, die sie im Rahmen ihrer grundrechtlich geschützten Programmautonomie darbieten. Aufgabe des Gesetzgebers ist eine Ausgestaltung der Rundfunkordnung, die im dualen Rundfunksystem insgesamt die Vielfalt der Gesellschaft angemessen widerspiegelt. Es ist unter keinem erdenklichen Gesichtspunkt Aufgabe des Gesetzgebers, dezidiert inhaltliche Vorgaben für einzelne Programme zu machen. Hier verläßt die Novelle die Ausgestaltung der Rundfunkordnung und greift in die Rundfunkfreiheit des betreffenden Programmveranstalters ein.

    Hier geht die Bedeutung der Novelle über den Einzelfall hinaus und berührt eine sehr grundsätzliche Fragestellung, die alle Programmanbieter betrifft.

  5. Die beabsichtigte Novellierung ist auch unter dem Gesichtspunkt des Einzelfallgesetzes nicht hinnehmbar, selbst wenn man die Aspekte der Rundfunkfreiheit ausblenden würde. Es geht nicht um eine generell-abstrakte Regelung, sondern es geht um eine konkrete Einzelfallregelung. Dies ist nicht Aufgabe eines Gesetzes.

  6. § 12 HPRG ist gesetzessystematisch noch nicht einmal der Ansatzpunkt, um Programminhalte zu regeln. Die Norm betrifft die "Frequenzoberverwaltung" im analogen UKW-Spektrum. Wenn eine neue Frequenz gefunden wird, "kann" sie für ein Wirtschaftsradio zur Verfügung gestellt werden - also mit einem sehr weiten Ermessen. Tatbestandlich trifft dies auf die bisher existierenden und genutzten Frequenzen schon nicht zu. Diese sind auf der Grundlage des bisherigen HPRG zugewiesen. Eine für zukünftige Fälle der "Frequenzoberverwaltung" geltende Regelung kann in bestehende Rechte für bislang vergebene Frequenzen rückwirkend nicht mehr eingreifen.

  7. Wie problematisch die beabsichtigte Regelung ist, zeigt sich beim Vergleich zum öffentlich-rechtlichen Rundfunk. Dort fehlt es weitgehend an einer justitiablen Funktionsvorgabe für die Aufgabe öffentlich-rechtlicher Programme. Jede noch so kleine Konkretisierung des Funktionsauftrages wird von den Anstalten als Eingriff in ihre Autonomie gewertet, welche sich aus der Rundfunkfreiheit ableitet. Die laufenden Verfassungsbeschwerden zum Achten Rundfunkänderungsstaatsvertrag problematisieren in diesem Zusammenhang die gesetzgeberischen Vorgaben zur Anzahl der Programme. Dabei macht nach der Auffassung unseres Verbandes die Gebührenfinanzierung der Anstalten eine Präzisierung ihres Funktionsauftrages zwingend erforderlich. Die unterschiedlichen Konzepte, die für eine derartige Präzisierung diskutiert werden, sehen aber in gar keinem Fall eine "dezidierte inhaltliche" Vorgabe für die Ausrichtung des Programms vor. Nirgendwo ist ersichtlich, dass öffentlich-rechtlichen Anstalten Vorgaben für die Nutzung einzelner Programmstunden per Gesetz gemacht würden - das wird selbst im Hinblick auf die Verwendung von Gebührengeldern als zu weitgehender Eingriff in die autonome Programmgestaltung angesehen. Im Ergebnis kann nichts anderes für private Veranstalter gelten, die die Programme am Markt refinanzieren müssen und von verfassungswegen gesetzliche Vorgaben erwarten dürfen, die dies auch ermöglichen (BVerfGE 83, 238 [317], siehe oben Nr. 3). Aus grundsätzlichen, weit über den Einzelfall hinausgehenden Erwägungen ist der Novellierungsansatz, den öffentlich-rechtlichen und privaten Rundfunk mit zweierlei Maß zu messen, nicht hinnehmbar.

Für Rückfragen stehen wir zur Verfügung. Gerne erläutern wir unseren Standpunkt im persönlichen Gespräch oder im Rahmen einer Anhörung.