Stellungnahme

Gegenüber der KEK

13. Juni 2005

Medienkonzentrationsrecht: Stellungnahme gegenüber der KEK betreffend den Begriff des "medienrelevanten verwandten Marktes" im Sinne § 26 Abs. 2 S. 2, 2. Alt RStV

Die Arbeitsgemeinschaft Privater Rundfunk (APR) dankt für die Möglichkeit der Stellungnahme zum Fragenkatalog der KEK betreffend die Gesamtbeurteilung nach § 26 Abs. 2 S. 2, 2. Alt. RStV. Die APR vertritt lokale und regionale elektronische Medien, im Schwerpunkt Radioveranstalter. Diese Stellungnahme beschränkt sich auf die Sichtweise des Hörfunks.

  1. Aufgabe der KEK ist die Umsetzung der Regelungen des Rundfunkstaatsvertrages. § 26 Abs. 2 RStV ist eine Regelung mit ineinandergreifenden unbestimmten Rechtsbegriffen. Das Gutachten des Hans-Bredow-Instituts vom 8. August 2003 (nachfolgend: "Gutachten") hebt an zentralen Stellen hervor, dass die Ausfüllung der maßgeblichen Begriffe nicht allein wissenschaftlich herleitbar ist, dass es sich dabei letztlich um politisch zu diskutierende und zu entscheidende Fragen handele (S. 5, 6, 9, 40). Politische Weichenstellungen sind aber nicht Aufgabe der KEK.

    Wir vollziehen nach, dass die KEK in ihrem Bemühen, den gesetzlichen Vorgaben gerecht zu werden, sich darum bemüht, § 26 Abs. 2 RStV "handhabbar" zu machen. Wenn sie aber mit dem Gutachten zu dem Ergebnis kommt, dass dies ohne politische Grundsatzentscheidung nicht möglich ist, sollte die KEK dies feststellen und dem Gesetzgeber den Bereich zur Regelung anheimstellen.

    Entsprechend dem so verstandenen Aufgabenbereich der KEK wird die APR nachfolgend politisch formulierte Fragen und damit den Gliederungspunkt A des Fragenkatalogs ausklammern. Die dafür nötige Diskussion wäre völlig anders zu führen. Sicherlich hätten dann einzelne Mitgliedsunternehmen der APR und deren Gesellschafter jeweils unterschiedliche Interessen je nach der konkreten Situation nicht zuletzt der medienrechtlichen Vorgaben, die gerade im Bereich des lokalen und regionalen Hörfunks auf Grund der ausgeprägten länderspezifischen Modelle sehr unterschiedlich sind.

  2. Mit Sorge sieht die APR die Gefahr, dass über den Begriff der "medienrelevanten verwandten Märkte" die KEK sich sozusagen zur Oberbehörde im Bereich des Medienkonzentrationsrechts entwickeln könnte. Die KEK ist Organ der jeweils zuständigen Landesmedienanstalt im Rahmen der gesetzlichen Grundlage, das heißt zuständig für das nationale Fernsehen. In diesem Bereich beschränkt sich die Aufgabe der KEK auf den Bereich der vorherrschenden Meinungsmacht, nicht auf Aspekte des Wirtschaftskartellrechts. Eine Ausweitung der Befugnisse auf lokale und regionale Meinungsmärkte und auf andere Medien als das Fernsehen lehnt die APR ab.

  3. Das vorliegende Gutachten wählt von Anfang an den richtigen Ansatz, die Auslegung der unbestimmten Rechtsbegriffe aus den rechtlichen Vorgaben des Zuschaueranteilmodells vom nationalen Fernsehen her zu entwickeln. Der Gesetzgeber hat hier ein einfaches Modell gewählt, was innerhalb einer Mediengattung sicherlich hinnehmbar ist - ein TV-Kontakt kann gleichgesetzt werden mit einem entsprechenden Kontakt eines anderen TV-Programms. Soweit Medien jenseits der Gattung Fernsehen betrachtet werden, ist diese Gleichsetzung nicht mehr möglich und ein vorgegebener "Umrechnungsfaktor" nicht ersichtlich. Notwendig ist eine Beurteilung meinungsrelevanter Vorgänge. Dies erinnert an die meinungspluralistische Einschätzung der gruppenplural zusammengesetzten Gremien der Landesmedienanstalten zum Beispiel bei Auswahlentscheidungen. Die KEK entspricht einer solchen Zusammensetzung nicht, auf die Ausführungen bei Hartstein u.a., RStV-Komm., Band II, § 35 RStV, Rz. 9 verweisen wir. Da nach dem vereinfachten Zuschaueranteilsmodell des Fernsehens sich derartige pluralitätsbezogene Beurteilungsfragen nicht stellen, muss außerhalb des § 26 Abs. 2 RStV diese Frage wohl nicht vertieft werden. Sofern aber im Rahmen des Vergleichs benachbarter Mediengattungen entsprechende pluralitätsbezogene Einschätzungen durch die KEK vorgenommen werden sollen, konfligiert dies mit der Zusammensetzung der KEK.

  4. Dem Gutachten ist ferner zuzustimmen, dass die Grundlage der Regelung im RStV die Rechtsprechung des BVerfG ist, wonach der Rundfunk eine dienende Rolle in Bezug auf das Kommunikationsmodell der demokratischen Gesellschaft, der Willensbildung des Volkes in Bezug auf das politische Geschehen hat. Richtig setzt daher das Gutachten bei der Bedeutung der journalistischen Darstellungsformen an. Wir verweisen insbesondere auf die Ausführungen unter Nr. 2.4.2.1 des Gutachtens.

    Vor diesem Hintergrund überrascht dann jedoch, dass der Hörfunk als der dem Fernsehen am engsten verwandte "Markt" (gemeint wohl: "Medium") bezeichnet wird. Das Gutachten geht an dieser Stelle unreflektiert den Weg vieler rundfunkrechtlicher Ausführungen und Bestimmungen, Regelungen, die für das Fernsehen adäquat sind, auf den völlig anders funktionierenden Hörfunk zu übertragen. Dabei ergibt sich aus der Tabelle Nr. 5 des Gutachtens sehr deutlich, dass in Bezug auf diese demokratiebezogene Kommunikation der Hörfunk nur einen geringen Anteil der "Transportleistung" hat. Als Informationsquelle im Bundestagswahlkampf 2002 nennen 56 Prozent aller Befragten das Fernsehen, der Hörfunk rangiert weit dahinter mit acht Prozent kurz vor dem Internet. Eine weitgehende Gleichsetzung des Hörfunks mit dem Fernsehen verbietet sich daher. Gesetzlicher Anknüpfungspunkt für diese Auffassung ist § 26 Abs. 5 RStV, wonach TV-Vollprogramme oder TV-Spartenprogramme mit dem Schwerpunkt Information als meinungsmäßig relevant besonders hervorgehoben sind. Dem Gesetzgeber kam es also genau auf dieses Kriterium, ob das jeweilige TV-Programm an diesem demokratiebezogenen Prozess besonders beteiligt ist oder nicht, an. Dies gilt dann genauso beim Blick auf andere Mediengattungen.

  5. Das Gutachten nimmt die Hördauer beim Radio als Beleg für einen besonderen Meinungseinfluss. Eine tragfähige Begründung wird nicht geliefert. Die Hördauer und inhaltlicher Meinungseinfluss sind offensichtlich unterschiedliche Aspekte. Eine engere Regulierung des Hörfunks unter dem Hinweis auf die Hördauer ist unter keinem Gesichtspunkt begründbar.

    Das Gutachten führt weiterhin zu Recht aus, bundesweites Radio spiele derzeit keine tatsächliche Rolle. Da es im Rahmen des § 26 Abs. 2 RStV um die Gleichsetzung anderer Medien mit der meinungsmäßigen Wirkung des bundesweiten Fernsehens geht, wäre das ein Argument, den Hörfunk weitgehend auszublenden.

    Auch der Ansatz, die Kontakte des Hörfunks (Reichweite) mit einem Faktor zu bewerten und dann dem nationalen Fernsehen gleichzusetzen, greift zu kurz. Fern-Sehen ist von der medialen Wirkung her mit dem Hören nicht vergleichbar. Wir verweisen auf die breite Diskussion zur "Suggestivkraft des Bildes", wenn es um die Rundfunkdefinition geht. Anknüpfungspunkt wäre vielmehr die journalistische Bedeutung des Mediums Hörfunk, zumal, wenn es um nationale, demokratiebezogene Themen geht. Das Fernsehen hat eine Agenda-Setting-Funktion. Das Fernsehen bestimmt weitgehend die Themen des gesellschaftlichen Diskurses. Die Gattung Hörfunk dient der tagesaktuellen, sehr knappen Wiedergabe der so vorgegebenen Agenda; im Übrigen transportiert er sehr stark regionale Themen und viele Service-Informationen. Es ist in den letzten Jahrzehnten wohl nicht ersichtlich, dass irgendein Thema des gesellschaftlichen Diskurses auf Grund einer Radio-Berichterstattung auf die nationale politische Agenda genommen worden wäre. Die Hörfunknachrichten "aus Deutschland und der Welt" haben die (sehr wichtige) Funktion, dass sich der Hörer gleichsam vergewissern kann, dass sich die Welt noch dreht. Gerät sie aus den Fugen, besteht also eine besondere (politische) "Nachrichtenlage", wendet sich der Rezipient anderen Medien zu, insbesondere dem Fernsehen. Die Stärken des Hörfunks liegen auf anderen Feldern, die mit der klassischen dienenden Funktion des Rundfunks in Bezug auf bundesweite Themen nicht korrekt umschrieben sind - und die daher auch nicht derart abgeleiteten Regulierungen unterworfen werden können.

Fazit: In Bezug auf den Hörfunk sind die in dem Gutachten dargelegten Vorschläge de lege lata nicht zu empfehlen.