Stellungnahme

Novellierung des Künstlersozialversicherungsgesetzes (KSVG)

Stellungnahme gegenüber dem Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung

17. Januar 2000

I. Vorbemerkung

Die Medienverbände begrüßen die Novellierung des Künstlersozialversicherungsgesetzes (KSVG). Das Gesetz berührt die freien Mitarbeiter der Medien, insbesondere die freiberuflichen Journalisten. Ohne freie Mitarbeiter ist inhaltliche Vielfalt der Medien nicht zu verwirklichen. Ebenso entspricht der Status der Selbstständigkeit dem Selbstverständnis der überwiegenden Anzahl der Künstler, Publizisten und Journalisten, die so frei sind, einzelne Inhaltsangebote unterschiedlichen Medien unterbreiten zu können. Klassischerweise bieten gerade die Medien selbstständigen Künstlern und Publizisten ein großes Betätigungsfeld. Die Medien sind eine Wachstumsbranche, weshalb sich die Chancen für freie Mitarbeiter in den zurückliegenden Jahren vergrößert haben und im Zusammenhang mit dem Entstehen neuer digitaler Medienangebote auch weiter fortentwickeln werden. Dies spiegelt sich in den gestiegenen Zahlen von Mitgliedern der Künstlersozialkasse wieder. Die Medienunternehmen tragen mit ihren Abgaben wesentlich zur Finanzierung der Künstlersozialkasse bei. Sie sind daran interessiert, durch die Novelle das KSVG praxisgerechter auszugestalten, insbesondere die Selbstständigkeit von Publizisten und Künstlern zu fördern, so wie dies das Ziel der Bundesregierung auch in anderem Zusammenhang ist.

II. Vorrang des KSVG

Die soziale Absicherung abhängig Beschäftigter nach § 7 Abs. 1 SGB IV in den einzelnen Zweigen der Sozialversicherung und die Absicherung der selbstständigen hauptberuflichen Künstler und Publizisten erfolgt nach unterschiedlichen Konzeptionen. Dies liegt in der Natur der Sachen. Während § 7 Abs. 1 SGB IV Rechtsfolgen an der abhängigen Erbringung konkreter Tätigkeiten anknüpft, wählt das KSVG den persönlichen Status eines Künstler oder Publizisten als Selbstständiger, um daran Rechtsfolgen zu knüpfen. Schwierigkeiten entstehen dann, wenn hauptberuflich selbstständige Künstler oder Publizisten einmal Dienstleistungen im künstlerischen oder publizistischen Bereich bei Auftraggebern erbringen, wobei die Tätigkeit im Einzelfall wegen einer besonderen Weisung als abhängige Beschäftigung gewertet werden könnte. Es stellt sich die Frage, ob neben der Pflichtversicherung nach dem KSVG jedenfalls für einzelne, meist punktuelle Tätigkeiten zugleich auch Sozialversicherungspflicht nach den allgemeinen Bestimmungen besteht. Die Rechtsunsicherheit bei der Statusbestimmung einzelner Tätigkeiten sowie der besondere Verwaltungsaufwand führen in der Praxis zu vielen Unsicherheiten. Die Medienverbände schlagen daher vor:

§ 2 Abs.2 (bisheriger § 2 wird § 2 Abs. 1): Selbstständiger im Sinne dieses Gesetzes ist, wer als Künstler oder Publizist während des Kalenderjahres überwiegend im Wesentlichen frei seine Tätigkeit gestalten und seine Arbeitszeit bestimmen kann.

§ 2 a: Wer Selbstständiger nach §§ 1,2 ist, gilt bei einzelnen Tätigkeiten als Künstler oder Publizist nicht als Beschäftigter nach § 7 Abs. 1 SGB IV.

Die vorgeschlagene Regelung soll auf Künstler und Publizisten Anwendung finden, die persönlich überwiegend hauptberuflich selbstständig tätig sind. Diese selbstständige Tätigkeit gibt ihrem persönlichen Status das Gepräge. Es bleibt bei diesen Personen ein geringerer Umfang einzelner Tätigkeiten, die als abhängige Beschäftigung gewertet werden könnten, wobei deren sozialrechtliche Bewertung oft nicht eindeutig ist. Der oben gemachte Vorschlag will diese untergeordneten Tätigkeiten wie die überwiegend selbstständige Tätigkeit behandeln. Das bedeutet, dass die hierfür gezahlten Entgelte von den Verwertern in die Bemessungsgrundlage einzusetzen sind, dass darauf Abgabe zu entrichten ist. Aus Sicht der Träger der Renten- und Krankenversicherung ergibt sich kein Nachteil, da für einen einzelnen hauptberuflichen Künstler und Publizisten die Beiträge aus der Summe aller Vergütungen gezahlt werden. Aus Sicht der Verwerter ist die Lösung insofern ambivalent, als zwar der Abgeltungssatz geringer als eine etwaige Sozialabgabe für einzelne Tätigkeiten ist, dafür aber keine Beitragsbemessungsgrenzen gelten, so dass mit Einsparungen in absoluten Beträgen nicht zu rechnen ist.

Der hier unterbreitete Vorschlag macht zum Teil schwierige Abgrenzungsfragen bei einzelnen Tätigkeiten obsolet. Zugleich führt er zu "gradlinigen" Versicherungsverläufen der hauptberuflichen Künstler und Publizisten über die Künstlersozialkasse, was im Interesse dieser Personengruppe liegt.

III. Bereichsspezifische Sätze

Durch das Haushaltssanierungsgesetz vom 22.12.1999 ist § 26 Abs. 6 KSVG dahingehend geändert worden, dass bei den Abgabesätzen nicht mehr nach den vier Bereichen differenziert wird, vielmehr wurde ein Einheitssatz von vier Prozent festgelegt. Wir meinen, dass zur Festlegung bereichsspezifischer Sätze zurückzukehren ist.

Bereits in unserer Stellungnahme vom 07.10.1999, die wir den Mitgliedern der mit dieser Gesetzesmaterie befassten BT-Ausschüsse zuleiteten, hatten wir dieses Vorhaben kritisiert. Leider war der Gesetzgeber unserer Forderung, an bereichsspezifischen Sätzen festzuhalten, nicht gefolgt. Unterstützt wurden wir von der FDP-Bundestags-Fraktion, die dazu einen Entschließungsantrag zu Art. 24 Haushaltssanierungsgesetz - Drucksache 14/1523 - in den Bundestag einbrachte, der unseren Vorbehalten Rechnung trug.

Die in unserer damaligen Stellungnahme vorgebrachten Bedenken gegen die Vereinheitlichung der Sätze halten wir aufrecht. Wir meinen, dass die Neuregelung bereits verfassungsrechtlich unzulässig ist.

Bei den Beratungen zur Einführung des Künstlersozialversicherungsgesetzes wurde die Frage der Festsetzung der Abgabesätze ausführlich diskutiert. Damals sprach sich der federführende Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung ausdrücklich dafür aus, die Vomhundertsätze für die Künstlersozialabgabe getrennt nach den vier Bereichen Wort, Bildende Kunst, Musik und Darstellende Kunst festzulegen. Damit sollte das Risiko einer möglichen Verfassungswidrigkeit des Künstlersozialversicherungsgesetzes ausgeschlossen werden (vgl. dazu auch Glaß, Künstlersozialversicherungs-Durchführungsverordnung BABl. 1984 Nr. 7/8, S. 21. Herr Glaß war einer der Sachbearbeiter im Bundesarbeitsministerium, die sich federführend mit der Konzipierung des Künstlersozialversicherungsgesetzes befassten). Der Gesetzgeber war damals dieser Empfehlung gefolgt.

Zu verweisen ist in diesem Zusammenhang auch auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes vom 08.04.1987 zum Künstlersozialversicherungsgesetz (Az.: 2 BvR 909/82 u. a.). Dort hat das Bundesverfassungsgericht herausgestellt, dass die Belastung der Vermarkter mit der Künstlersozialabgabe zur Finanzierung eines Teils der Kosten der Sozialversicherung selbständiger Künstler und Publizisten ihre Rechtfertigung in dem besonderen kulturgeschichtlich gewachsenen Verhältnis zwischen selbständigen Künstlern und Publizisten auf der einen sowie den Vermarktern auf der anderen Seite finde. Das Verhältnis zwischen beiden habe gewisse symbiotische Züge; es stelle einen kulturgeschichtlichen Sonderbereich dar, aus dem eine besondere Verantwortung der Vermarkter für die soziale Sicherung der — typischerweise wirtschaftlich schwächeren - selbständigen Künstler und Publizisten erwachse, ähnlich der der Arbeitgeber für ihre Arbeitnehmer. Sieht man jedoch die Rechtfertigung der Künstlersozialabgabe in der besonderen Beziehung zwischen Vermarktern und Publizisten, ist die getrennte Festlegung der Abgabesätze für die verschiedenen Bereiche vorgegeben. Das Bundesverfassungsgericht geht davon aus, dass beispielsweise Zeitungs- und Zeitschriftenverleger eine besondere Verantwortung für den freischaffenden Publizisten haben. Es ist aber nicht erkennbar, dass sie auch für Personen, die den anderen Bereichen zugeordnet sind, übernommen werden muss. Werke der Musik oder der Darstellenden Kunst werden von Zeitungs- und Zeitschriftenhäusern überhaupt nicht vermarktet. Die Neuregelung führt deshalb dazu, dass beispielsweise die Zeitungs- und Zeitschriftenverlage Abgaben für Bereiche zahlen müssen, in denen sie nicht tätig sind.

Dass das nicht nur eine theoretische Überlegung ist, zeigt die Vergangenheit. Erstmals wurden 1989 für die vier Kunstbereiche getrennte Abgabesätze festgelegt, die erheblich differierten. So betrug beispielsweise 1989 der Vomhundertsatz für den Bereich Wort 4,4 Prozent, während für die drei übrigen Bereiche 6,0 Prozent festgelegt worden waren. In den darauf folgenden Jahren waren die Unterschiede sogar noch größer. 1990 belief sich der Vomhundertsatz im Wort-Bereich auf 3,8 Prozent, während für den Bereich Bildende Kunst 6,5 Prozent, für den Bereich Musik 6,2 Prozent und den Bereich Darstellende Kunst 6,5 Prozent festgelegt worden waren. 1991 waren im Wort-Bereich 1,7 Prozent zu zahlen, während die abgabepflichtigen Unternehmen im Bereich Bildende Kunst 7,0 Prozent, im Bereich Musik 3,3 Prozent und im Bereich Darstellende Kunst 6,9 Prozent aufzubringen hatten. Ähnlich sah es auch in der Zeit danach aus. Aus diesen Zahlen ergibt sich, dass mit der Festlegung des einheitlichen Satzes auf jeden Fall eine "Querfinanzierung" zwischen den vier Bereichen vorgenommen wird.

Dem kann auch nicht entgegengehalten werden, dass bereits nach derzeitigem Recht durch den Höchstabgabesatz von sieben Prozent eine "Quersubventionierung" im Gesetz angelegt sei. Besteht in einem Bereich ein höherer Mittelbedarf, sind die anderen Bereiche ausgleichspflichtig - § 26 Abs. 3 KSVG. Diese Bestimmung ist ersichtlich als Ausnahmeregelung konzipiert. Der Ausnahmefall ist in den vergangenen Jahren auch noch nie eingetreten. Nunmehr wird das Regel-Ausnahme-Verhältnis genau in sein Gegenteil verkehrt. Die Subventionierung "notleidender" Bereiche wird zur Regel gemacht. Das ist mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben nicht zu vereinbaren.

Wenn der Gesetzgeber meint, mit dem Einheitssatz sollte Abgrenzungsschwierigkeiten vorgebeugt werden, so ist darauf zu verweisen, dass dieses Argument nicht stichhaltig ist. Abgrenzungsschwierigkeiten sind in der Vergangenheit praktisch nicht aufgetreten. Das Künstlersozialversicherungsgesetz ist seit 1981 in Kraft. In den vergangenen 19 Jahren hat es, soweit ersichtlich, nur einen Rechtsstreit gegeben, bei dem es um ein Zuordnungsproblem ging. Das Bundessozialgericht musste entscheiden, ob Pressefotografen zum Bereich Wort oder zum Bereich Darstellende Kunst gehören. Das zeigt, dass sowohl die abgabepflichtigen Unternehmen als auch die Künstlersozialkasse ohne weiteres in der Lage sind, eine rechtlich zutreffende Zuordnung vorzunehmen.

Unverständlich ist, wenn gesagt wird, dass mit der Festlegung des Einheitssatzes Schwankungen bei der Höhe der Abgabesätze vermieden werden sollen. Die Künstlersozialversicherung ist Teil der gesetzlichen Sozialversicherung. Die Abgabe kann sich deshalb nur nach dem Finanzbedarf richten. Schwankungen beim Abgabesatz sind damit vorgegeben und in den übrigen Zweigen der Sozialversicherung, insbesondere in der Kranken- und Rentenversicherung, üblich.

Aus allen diesen Gründen meinen wir, dass die Festlegung bereichsspezifischer Abgabesätze verfassungsrechtlich vorgeschrieben ist.

IV. Absenkung des Bundeszuschusses

Durch das Haushaltssanierungsgesetz ist auch § 34 Abs. 1 KSVG geändert und der Bundeszuschuss auf 20 Prozent abgesenkt worden. Diese Maßnahme erfolgte ausschließlich aus haushalterischen Gründen und kann nicht damit begründet werden, dass der Selbstvermarktungsanteil der Versicherten zurückgegangen sei, weswegen es gerechtfertigt sei, den Zuschuss zu mindern. Gesichertes Zahlenmaterial über den Selbstvermarktungsanteil existiert nicht. Anlass für diese Gesetzesänderung war deshalb nicht der Rückgang des Selbstvermarktungsanteils, sondern der jährlich steigende Bundeszuschuss. Diese Entwicklung überrascht allerdings nicht. Sie ist vielmehr dadurch bedingt, dass die Zahl der freiberuflichen Künstler und Publizisten, die über das Künstlersozialversicherungsgesetz versichert sind, in den letzten Jahren kontinuierlich gewachsen ist. Die Verhältnisse im Medienbereich beispielsweise haben sich seit 1981, als das Künstlersozialversicherungsgesetz verabschiedet wurde, völlig verändert. Zahlreiche neue Medienunternehmen sind seitdem hinzugekommen. Der Bedarf an selbständigen Künstlern und Publizisten ist dadurch natürlich stark gewachsen. Damit stieg natürlich auch der Gesamtsozialversicherungsbeitrag, den die Künstlersozialkasse aufzubringen hat und zwangsläufig auch der Bundeszuschuss.

Da der Mittelbedarf der Künstlersozialkasse feststeht, entsteht durch die Absenkung des Bundeszuschusses eine Finanzierungslücke, die in der Praxis von den Verwertern gestopft werden muss. Auf sie kommen noch höhere Zahlungsverpflichtungen zu, weil wegen der Finanzierungslücke höhere Abgabesätze festgelegt werden müssen. Die Reduzierung des Bundeszuschusses erweist sich damit als unzulässige Sondersteuer zu Lasten der Vermarkter.

Außerdem wurde damit in das ausgewogene System der Finanzierung der Künstlersozialkasse eingegriffen. In § 14 KSVG ist der Grundsatz aufgestellt, dass die Mittel für die Künstlersozialversicherung zur einen Hälfte durch Beitragsanteile der Versicherten, zur anderen Hälfte durch die Künstlersozialabgabe und den Zuschuss des Bundes aufgebracht werden. Der Beitrag der Verwerter entspringt damit letztlich ebenso dem Solidaritätsprinzip wie der Bundeszuschuss. Mit der Senkung des Zuschusses hat sich der Bund allerdings zum Teil aus diesem Solidarpakt verabschiedet und die Last den Verwertern aufgebürdet.

V. Bemessungsgrundlage

1. Honorare an Ausländer

Die Medienverbände fordern, dass zukünftig Auslandshonorare abgabefrei sind.

Bei den Mitgliedern stößt es in zunehmendem Maße auf Unverständnis, dass sie verpflichtet sind, Künstlersozialabgabe für Honorare zu leisten, die an Ausländer gezahlt werden, die im Ausland wohnen, obwohl diese Künstler und Publizisten weder versicherungspflichtig nach § 1 Abs. 1 KSVG sind noch sich freiwillig über die Künstlersozialkasse versichern können. Die besondere "symbiotische Beziehung" zwischen Vermarktern und ausländischen, im Ausland wohnenden Künstlern und Publizisten, die es ausnahmsweise rechtfertigen würde, von den Vermarktern einen "Arbeitgeberbeitrag" zu deren sozialen Absicherung zu erheben, besteht nicht. In der bekannten Entscheidung vom 20.07.1994 - 3/12 RK 63/92 - hat das Bundessozialgericht zwar die Einbeziehung der Auslandshonorare für rechtmäßig gehalten, zugleich aber darauf hingewiesen, dass damit für die deutschen Unternehmen im Verhältnis zu denen in anderen Ländern standortbedingte unterschiedliche Marktchancen bestehen, die den Handelsverkehr behindern.

2. Doppelbelastung

Es sollte gesetzlich klargestellt werden, dass für Honorarbestandteile, für die bereits Künstlersozialabgabe geleistet wurde, nicht erneut Abgabe zu leisten ist. Es handelt sich um ein generelles Problem gestufter Auftragsverhältnisse.

Zu einer derartigen Doppelbelastung kann es beispielsweise im Bereich der Werbung oder bei Konzertveranstaltungen kommen, wie nachstehend häufig auftretende Fälle zeigen:

Ein Verlag oder Rundfunkunternehmen beauftragt eine Werbeagentur mit der Durchführung einer Werbeaktion. Zur Erledigung dieses Auftrages vergibt die Agentur ihrerseits Aufträge an Dritte in eigenem Namen und auf eigene Rechnung. Da die Agentur ihrerseits gemäß § 24 Abs. 1 Nr. 7 KSVG abgabepflichtig ist, muss sie für die an den Dritten gezahlten Honorare Künstlersozialabgabe leisten. Das an den Dritten gezahlte Honorar ist natürlich Bestandteil der Rechnung an den Auftraggeber der Agentur, ohne dass es dort gesondert ausgewiesen ist.

Die Download Aussagen der Künstlersozialkasse zu dieser Fallkonstellation sind widersprüchlich. Im Schreiben vom 09.03.1998 - 1303-5130.2/SB 5.001 - behauptet sie, dass in derartigen Fällen Doppelabgaben unvermeidbar seien. Der Verlag bzw. das Rundfunkunternehmen müssen für das gesamte von der Agentur in Rechnung gestellte Honorar Abgabe zahlen. Andererseits sagt sie in einem Schreiben vom 18.02.1999 - 84068139 X 009 SB 5.222 -, dass das Werbung treibende Unternehmen bei dieser Fallkonstellation die von der Agentur gezahlte Abgabe abziehen könne. Nur letzteres ist sachgerecht. Da die Künstlersozialkasse ihrerseits keine eindeutige Aussage macht, ist eine gesetzliche Klarstellung notwendig.

3. Rechtsform

Die Medienverbände sind der Auffassung, dass Honorare, die an andere Unternehmen gezahlt werden, unabhängig von deren Rechtsform abgabefrei sein müssen.

Die Künstlersozialkasse vertritt die Auffassung, dass die Abgabefreiheit nur dann besteht, wenn das Unternehmen in der Rechtsform einer juristischen Person (GmbH, AG, KGaA) auftritt. Das ist nicht sachgerecht. Abgabefreiheit muss unseres Erachtens auch dann bestehen, wenn der Honorarempfänger Kaufmann im Sinne der §§ 1 ff HGB, eine Handelsgesellschaft im Sinne der §§ 105 ff, 161 ff HGB oder eine Partnerschaft im Sinne der §§ 1 ff Partnerschaftsgesetz ist. Vielfach hängt es von Zufälligkeiten ab, ob er eine juristische Person oder ein Einzelhandelskaufmann, eine OHG oder KG ist. Das gilt insbesondere in der Werbebranche, die häufig Werbeaufträge von Rundfunkunternehmen oder Verlagen erhält. Die Auftragnehmer treten entweder als juristische Person oder als Handelsgesellschaft auf. Es sind Fälle bekannt geworden, dass der Auftragnehmer zunächst als Handelsgesellschaft firmierte, später jedoch in eine juristische Person umgewandelt wurde. Es ist jedoch nicht nachvollziehbar, dass im ersten Fall das an die Agentur gezahlte Honorar abgabepflichtig ist, obwohl sich später mit Ausnahme der Rechtsformänderung an den tatsächlichen Verhältnissen nichts geändert hat.

4. Aufwendungsersatz

Nach § 25 Abs. 1 KSVG sind Bemessungsgrundlage der Künstlersozialabgabe die Entgelte für künstlerische oder publizistische Werke oder Leistungen. Insofern ist es unangemessen, nur Reise- und Bewirtungskosten von ihr auszunehmen. Da nach § 25 KSVG das Entgelt in bezug auf die künstlerische Leistung bezahlt werden muss, können Auslagen und Spesen insgesamt nicht zur Bemessungsgrundlage gehören. Es ist deshalb sachgerecht, auch Erstattungen von Materialkosten, Transportkosten etc. aus dem Entgeltbegriff herauszunehmen.

5. Informations-, Zufalls- und Ausfallhonorare

Informations-, Zufalls- und Ausfallhonorare gehören nicht in die Bemessungsgrundlage.

Die Künstlersozialkasse erhebt auch Abgaben von Honoraren, die an Personen gezahlt werden, die nicht einmal gelegentlich als Publizisten oder künstlerisch tätig werden, wie etwa die Hausfrau mit der Einsendung eines Kochrezeptes oder der Schüler mit der Überlassung eines Fotos. Das ist nicht sachgerecht. Derartige Personen können nicht als selbständige Künstler oder Publizisten im Sinne des KSVG bezeichnet werden. Es ist deshalb die gesetzliche Klarstellung erforderlich, dass derartige Honorare nicht abgabepflichtig sind.

Entsprechendes gilt für Informationshonorare. Gerade im Medienbereich sind die Unternehmen auf Informationen Dritter angewiesen, die dann Ausgangspunkt eigener Recherche sind. Ein Informant berichtet beispielsweise dem Zeitungsunternehmen, dass ein bestimmtes Unternehmen in seinem Verbreitungsgebiet umweltschädliche Produktion betreibt. Für diese Information erhält er ein Honorar. Die Redaktion nimmt sie zum Anlass, den Sachverhalt aufzuklären. Der Informant erbringt keine publizistische Leistung, so dass es nicht gerechtfertigt ist, das Informationshonorar der Künstlersozialabgabe zu unterwerfen.

Unseres Erachtens gehören auch Ausfallhonorare nicht in die Bemessungsgrundlage. Ihre Rechtfertigung findet die Künstlersozialabgabe darin, dass die in § 24 KSVG genannten Unternehmen künstlerische oder publizistische Werke verwerten. Das Ausfallhonorar wird aber gerade dafür gezahlt, dass eine Verwertung nicht stattfindet. Dann ist es nur folgerichtig, derartige Honorare abgabefrei zu belassen.

VI. Soziale Lage der Künstler und Publizisten

Hierzu fehlt den Medienverbänden die Erfahrung, so dass sie dazu nicht Stellung nehmen können. In diesem Zusammenhang erlauben sie sich den Hinweis, dass jedenfalls im Zeitungsbereich ein Teil der freien Publizisten über den Tarifvertrag für arbeitnehmerähnliche freie Journalisten abgesichert ist. Der Tarifvertrag wird jährlich fortgeschrieben. Die aktuelle Fassung ist beigefügt. Von Interesse sind insbesondere die §§ 6, 7, in denen die Höhe der Honorare festgelegt ist.

Ursula K. Adelt, Geschäftsführerin des VPRT
Burkhard Schaffeld, Justitiar des BDZV
Dirk Platte, Justitiar des VDZ
Dr. Stephan Ory, Geschäftsführer der APR
Ulrike Kindle, Geschäftsführerin des TPR